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高等行政訴訟庭第二庭

112年度訴字第323號

112年10月12日辯論終結

原      告  劉彥紅                                   

            周維鈞             

共      同

訴訟代理人  田俊賢律師

            江宗恆律師

            楊中岳律師

被      告  內政部                               

代  表  人  林右昌             

訴訟代理人  劉駿成                               

上列當事人間居留事件，原告不服行政院中華民國112年2月1日院臺訴字第1125001454號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

訴願決定及原處分均撤銷。

被告就原告劉彥紅民國110年4月30日申請定居，應依本判決之法律見解作成決定。

原告劉彥紅其餘之訴駁回。

原告周維鈞之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

一、事實概要：原告周維鈞為我國人民、原告劉彥紅係大陸地區人民，二人於民國102年1月22日結婚，經被告於106年5月12日許可劉彥紅來臺居留，發給長期居留證，有效期限申准延至111年11月12日。嗣劉彥紅於110年4月30日申請在臺定居，被告以經該部於111年6月2日召開大陸地區人民在臺灣地區專案許可長期居留或定居暨香港澳門居民定居審查會第17次會議決議，劉彥紅因曾任職大陸地區國有商業銀行之中國工商銀行股份有限公司（下稱中國工商銀行）逾37年，依大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法（下稱居留定居許可辦法）第34條第1項第4款、大陸地區人民申請在臺灣地區依親居留長期居留或定居案件經不予許可撤銷或廢止許可不許可再申請期間處理原則（下稱不許可再申請期間處理原則）第7點第4款規定，以111年7月1日內授移移字第1110911564號處分書（下稱原處分），不予許可劉彥紅申請在臺定居，自不予許可（發文日期）之翌日起算3年，不許可再申請定居。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張：

(一)臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）所稱之國家利益，其意義曖眛不明，無法得知其確切内涵為何。臺灣屬民主自由之國家，國家利益隨著時間更迭、政黨輪替亦隨著改變，實無法確定其正確意涵，故意義應屬難以理解，受規範者當無法預見，亦無法接受司法審查加以確認，依兩岸人民關係條例授權訂定之居留定居許可辦法，已違法律明確性。

(二)按居留定居許可辦法係依兩岸人民關係條例第17條第9項授權訂立，其立法意旨在於原則上允許許可定居，否准為例外。然居留定居許可辦法竟詳述不予許可定居之要件，顯已逸脫兩岸人民關係條例之精神甚明。居留定居許可辦法對於現（曾）擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員者一律否准，而未設有離職達一定年限即得申請定居之但書，顯已逾越兩岸人民關係條例所授權規定之範圍。劉彥紅於中國工商銀行任職37年，完全無從事任何政治性任務或代國家行使公權力之職位，僅從事單純之辦事員工作，被告否准原告定居之申請，顯有違授權明確性。又劉彥紅與周維鈞自102年結婚來臺迄今已9年餘，且連續9年均在臺超過184天，於110年4月底向移民署申請定居臺灣，是出於對臺灣的認同和喜愛、夫妻感情穩固融洽，居留定居許可辦法限制原告不得申請定居，未有離職幾年後可再申請之例外規定，顯然已侵害原告之家庭權。

(三)依93年3月1日行政院大陸委員會陸法字第0930003531之1號公告（下稱系爭公告），係針對兩岸人民關係條例第33條禁止臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，擔任大陸地區之職務或為其成員所擔任而公佈。次依内政部按系爭公告之名單規定現（曾）擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之判定標準，劉彥紅曾任職之中國工商銀行屬一般性上市公司企業，並非屬政務系統或直屬事業單位，僅屬單純之營利性上市公司，也因此並未列入系爭公告不得任職之金融機構公告名單。且按内政部之法規宣傳簡報，將與中國工商銀行同屬商業銀行之中國建設銀行，明確標示為屬「大陸地區法人、團體或其他機構」，不屬系爭公告禁止名單，此亦可證大陸地區之商業銀行非屬政治性機構。中國工商銀行是中國境内之金融企業上市公司，當然受中國的公司法及上市公司治理準則所約束，依規定將黨建工作記載於公司章程，並有財政部匯金公司持股。劉彥紅非黨員，既不受黨章約束，也未從事黨務工作，然被告卻將中國工商銀行依法規規定於公司章程記載設置黨委，恣意解釋為中國工商銀行屬涉及黨務之政治性組織，而否准原告之申請案，原處分認事用法顯有重大違誤，與内政部及大陸委員會之判定標準及法規宣傳簡報均相違背，故原處分及訴願決定均應撤銷。

(四)並聲明：

　⒈訴願決定及原處分均撤銷。

　⒉被告應依劉彥紅110年4月30日之申請作成准予劉彥紅定居之處分。

三、被告則以：

(一)劉彥紅與周維鈞於102年1月22日結婚，106年5月12日經許 可在臺長期居留，居留效期至111年11月12日止。卷查劉彥紅檢附經財團法人海峽交流基金會驗證之退休證明，其於72年12月至110年4月間，任職中國工商銀行徐州分行，擔任辦事員一職，劉彥紅曾任職大陸地區黨務、行政或具政治性機關（構）、團體之事實堪予認定，案經被告111年6月2日召開定居審查會第17次會議，以劉彥紅曾任職大陸地區黨務、行政或具政治性機關（構）、團體之職務，決議不予許可定居申請。爰依居留定居許可辦法第34條第1項第4款及不許可再申請期間處理原則第7點第4款規定，於原處分不予許可劉彥紅定居申請，自不予許可之翌日起算3年，不許可再申請定居，於法並無違誤或不當。

(二)中國工商銀行係大陸地區五大國有商業銀行之一，94年間正式改制為現今之中國工商銀行，其為中國大陸國有資本控股公司，亦即為其國務院所屬事業單位（中國工商銀行章程參照），且該行設有黨委，由董事長兼任黨委書記，落實中國共產黨黨中央及國務院之重大決策，並進行中國共產黨在中國工商銀行之相關黨建工作。原告雖主張系爭公告未將中國工商銀行列入，惟大陸地區各類機關種類及組織繁多，系爭公告本即無法列舉所有大陸地區之黨政軍組織。爰劉彥紅曾任職之中國工商銀行為大陸地區黨務、行政或具政治性機關（構）、團體之事實明確，原告之主張洵不足採。

(三)兩岸人民關係條例係依憲法增修條文第11條所制定，為國家統一前確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範兩岸人民間權利義務之特別立法。被告依兩岸人民關係條例第17條第9項授權制定之居留定居許可辦法，規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合兩岸人民關係條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上開憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。

(四)本案經考量劉彥紅須在臺之家庭權及團聚權，被告未依居留定居許可辦法第27條1項第5款規定，廢止其長期居留許可。按兩岸人民關係條例第17條第5項前段規定，大陸地區人民經許可在臺長期居留者，居留期間無限制，本案已考量劉君之最佳利益，並無原告訴稱無法長期在臺居住之情。

(五)並聲明：原告之訴駁回。

四、上述事實概要欄所述的事實，有周維鈞個人戶籍資料（本院卷第129頁）、劉彥紅中華民國居留證（原處分卷一第29頁）、劉彥紅110年4月30日定居申請書（原處分卷一第15-17頁）、劉彥紅退休證明及公證書（原處分卷一第43、44頁）、原處分（原處分卷一第1頁）、訴願決定（本院卷第101-111頁）在卷可稽，足以認定為真正。

五、本院判斷如下：

(一)周維鈞提起本件訴訟，為當事人不適格：

　⒈在具體之訴訟事件中，具備為正當當事人之資格，而得適法受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。其中原告適格係指原告須有訴訟權能，而訴訟權能之判斷，涉及具體個案中實體法律關係之關聯性問題，並與所提起之訴訟類型息息相關。

　⒉經查，劉彥紅提出110年4月30日定居申請書，向被告為定居我國之申請，而經被告以原處分予以否准一節，有劉彥紅申請書及原處分在卷可稽。亦即周維鈞並非110年4月30日定居申請之申請人，原處分所否准者亦非周維鈞之定居申請，事實上周維鈞為我國國民，亦有其中華民國國民身分證在卷可佐（原處分卷一第29頁），所以周維鈞本可定居我國為當然之理，周維鈞事實上對被告顯無申請定居之公法上請求權可言，周維鈞自不因被告駁回劉彥紅定居之申請，而有權利或法律上利益受損害（原處分並未廢止劉彥紅的長期居留許可，故亦無侵害周維鈞的家庭團聚權利），周維鈞沒有提起課予義務訴訟的訴訟權能，其提起本件訴訟為原告不適格，應駁回之。

(二)劉彥紅部分：

　⒈按兩岸人民關係條例第17條第5項及第9項規定：「……（第5項）經依前二項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制；長期居留符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居：一、在臺灣地區合法居留連續二年且每年居住逾一百八十三日。二、品行端正，無犯罪紀錄。三、提出喪失原籍證明。四、符合國家利益。……（第9項）前條及第一項至第五項有關居留、長期居留、或定居條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」依據兩岸人民關係條例第17條第9項規定授權訂定之居留定居許可辦法第34條第1項第4款規定：「大陸地區人民申請定居，有下列情形之一者，得不予許可，並自不予許可之翌日起算一年以上、五年以下之一定期間，不許可其再申請：……四、現（曾）擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員。」據此可知，之所以對於現任或曾經擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員者，不許可其定居之申請，乃是因為許可其等定居，將有害於國家利益。

  ⒉經查，劉彥紅於準備程序自陳其在中國工商銀行擔任辦事員，剛進入銀行時在櫃臺辦理存款等個人金融業務，後來擔任外勤客戶經理，去商店、企業推銷金融卡、信用卡等語，被告對此並不爭執（本院卷第138頁），劉彥紅所述亦核與卷附其退休證明所載「……1983年12月起在中國工商銀行徐州分行工作，在職期間職務為辦事員，崗位為客戶經理，2021年4月退休。」（原處分卷一第43頁）一致，故劉彥紅確實在中國工商銀行擔任辦事員、客戶經理之職務，可資認定。至於原處分繼而認定中國工商銀行該當居留定居許可辦法第34條第1項第4款所規定之「大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」，所依據者，觀諸原處分所載，乃「案經本部於111年6月2日召開『大陸地區人民在臺灣地區專案許可長期居留或定居暨香港澳門居民定居審查會』第17次會議決議」（下稱系爭會議），然觀諸系爭會議之會議紀錄決議⑴僅記載「因劉彥紅女士曾任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為其成員，爰依大陸居留定居許可辦法第34條第1項第4款及處理原則第7點第4款等規定，不予許可定居，並自不予許可之翌日起算3年。次依大陸居留定居許可辦法第27條第1項第5款及處理原則第5點第5款等規定，廢止其長期居留許可，並自廢止之翌日起算3年，不許可其再申請。惟考量劉彥紅女士在臺家庭團聚權，故不撤銷、廢止劉彥紅女士長期居留許可，僅不予許可在臺定居之申請。另列註參資料，遇案嚴審；惟其下次申請定居時，請移民署專勤隊詳加查察，並請國安單位予以協查有無國安疑慮。」（原處分卷二第1-2頁）系爭會議結論式的會議紀錄，使本院完全無從判斷原處分究竟審酌、考量了哪些因素，據以認定中國工商銀行屬於大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體。另系爭會議決議⑵記載「有關大陸配偶擔任黨政軍職務之類此案件應予類型化，請移民署就其任職之組織架構、職務階級、工作性質及內容，洽請國安單位及大陸委員會惠予指導及提供意見。」（原處分卷二第2頁），其實從系爭會議紀錄之決議⑴⑵可知，被告在作成原處分前，沒有做到系爭會議決議⑴所稱「請移民署專勤隊詳加查察，並請國安單位予以協查有無國安疑慮」；也沒有做到系爭會議決議⑵所指「就其（按指申請人）任職之組織架構、職務階級、工作性質及內容，洽請國安單位及大陸委員會惠予指導及提供意見。」，被告於準備程序時亦自陳未洽請國家安全局與大陸委員會協查提供意見等語（本院卷第141頁），但是上述事項均應是被告作成原處分前即應依職權查明之事項，為何要等到原告下次申請定居時，才要請國安單位予以協查有無國安疑慮（參上述系爭會議決議⑴），本次原告申請定居全然不需請國安單位協查，即能得出原處分的結論，實令本院費解。被告在劉彥紅任職中國工商銀行組織架構、職務階級、工作性質及內容均屬不明的情形下，逕自以原處分認定劉彥紅曾任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務，原處分已有決策事實基礎資訊不完全，以致空泛任意認定事實之違法。

　⒊被告雖主張系爭會議亦有國安局、陸委會人員出席，其等對於系爭會議決議並無表示反對，且中國工商銀行股份有限公司章程即設有黨組織之規範，並由國有獨資公司中央匯金投資有限責任公司及財政部控股合計高達65.85％，參照陸委會「有關國人任職中國銀行之相關說明」，中國國務院實際上對中國工商銀行有完整控制力，應為中國國務院所屬事業單位，另劉彥紅於依親居留及長期居留申請書亦未如實填寫其任職中國工商銀行云云，本院基於下述理由認為均不可採：

　⑴本院於準備程序時質之被告參與系爭會議之國安單位人員為何，被告僅泛言「國安局蘇科長和莊組員及陸委會楊科長。國安局是哪一科不清楚，陸委會是法政處，科別不清楚。」且「會議紀錄通常只有最後的決議和附加條件會載明。我也不是會議的承辦人，時間很久了，也沒辦法找出他們（按指國安局、陸委會參與系爭會議人員）的意見。」等語（本院卷第143頁），據此可知，被告並不清楚參與系爭會議之國安局、陸委會人員，是否具有判斷中國工商銀行究竟是否屬於大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體的能力，且被告作成原處分前並未請國安單位予以協查，業經本院認定如上，故實難僅以參與系爭會議之國安會、陸委會人員沒有表示反對意見，即認定原處分為合法。

　⑵依據被告所提出之中國工商銀行股份有限公司章程，第六章為「黨組織（黨委）」，章程第52條規定該銀行設立中國共產黨中國工商銀行股份有限公司委員會（黨委）。黨委設書記1名，副書記2名，其他黨委成員若干名。至於黨委依據章程第53條負有保證監督黨和國家方針政策在本行的貫徹執行等職責（原處分卷第63-64頁）。但是劉彥紅僅是中國工商銀行徐州分行擔任辦事員、客戶經理，業經本院認定如上，則原告與中國工商銀行之黨委成員有何關係，劉彥紅又執行什麼中國共產黨政策，則未見被告有何說明，況且依據被告提出之證據資料，中國工商銀行之業務範圍包含公司金融業務、個人金融業務、資產管理業務、金融市場業務（原處分卷第55頁），核與一般銀行所營業務無異。且中國工商銀行章程第5條、第9條分別規定「本行為永久存續的股份有限公司。」、「本行股東以其認購股份為限對本行承擔責任，本行以全部資產對本行的債務承擔責任。」，亦證中國工商銀行本質為一股份有限公司之法人，不能僅以章程有黨組織（黨委）的設計，逕認中國工商銀行屬於大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體。再觀諸被告所提出陸委會107年4月3日「有關國人任職中國銀行之相關說明」，固認定中國銀行因中國政府持股比例緣故，而經認定屬兩岸條例第33條第2項公告禁止之黨政軍機構。但是，上揭陸委會說明中，最重要者亦提及「二、國人任職『中國銀行』是否違反兩岸條例第33條第2項規定，須視其職務是否涉及妨害國家安全及利益而論。㈠『中國銀行』雖屬中國大陸國務院所屬事業單位，惟國人於『中國銀行』任職，是否違反兩岸條例第33條第2項規定，仍須視其所擔任之職務是否涉及危害國家安全及利益而論。倘國人於該行所擔任者，為該行章程第6條所稱之『黨務工作人員』等職務，即應認構成違反兩岸條例第33條規定；相反地，倘國人所擔任者，為該行之『基層人員』、『基層業務員』等，因僅屬一般性事務，不涉及妨害我國家安全及利益，應認尚不違反兩岸條例第33條規定。……」（本院卷第437頁）。據此益證即使依據陸委會的說明，也不是形式地、死板地認定只要銀行的中國政府持股比例到達一定程度，就會被認定是黨務、軍事、行政或具政治性機關（構），仍須審究當事人在銀行所從事的工作性質以為判斷，被告見未及此，僅就陸委會的說明為偏頗的擷取，故被告此部分之主張仍無可取。

　⑶依據卷附劉彥紅102年5月1日依親居留申請書，劉彥紅在本職欄記載「職員」，至於106年5月8日長期居留申請書，劉彥紅在本職則填寫「家管」，此有上揭申請書在卷可證（本院卷第195、197頁）。被告據此主張劉彥紅沒有據實填寫其任職中國工商銀行云云。然查，若被告認定劉彥紅有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依該資料或陳述而作成准予依親居留、長期居留行政處分之信賴不值得保護情形，則此應屬被告是否依行政程序法第117條撤銷長期居留許可的問題，就此原處分為保障劉彥紅的家庭團聚權，沒有廢止其長期居留許可，顯然被告未必然認定劉彥紅確有虛偽陳述，也未必然認定劉彥紅任職中國工商銀行有何害於國家安全而悖於國家利益之情事，否則豈有僅為維護劉彥紅的家庭團聚權，即坐視其長期居留我國而生國安疑慮違反國家利益之理。

六、綜上所述，周維鈞提起本件訴訟當事人為不適格。至被告以原處分否准劉彥紅定居之申請，於法有違，劉彥紅訴請撤銷原處分及訴願決定部分，為有理由，應予准許；至劉彥紅請求命被告作成准予定居處分部分，仍待被告遵照本件判決之法律見解重為審議後，作成適法決定，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命被告依本判決之法律見解對原告作成決定，劉彥紅逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。

八、本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　26　　日

                                審判長法  官  楊得君

                                      法  官  周泰德

                                      法  官  高維駿

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　26　　日

                                      書記官　陳怡如