高等行政訴訟庭第二庭

111年度訴字第48號

                                    113年8月13日辯論終結

原      告  岱稜科技股份有限公司

代  表  人  蔡國龍                 

訴訟代理人  連復淇律師

            蔡文斌律師

            許慈恬律師

被      告  臺南市政府環境保護局

代  表  人  許仁澤                   

訴訟代理人  吳佶諭律師             

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺南市政府中華民國110年12月10日府法濟字第1101475292號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

一、爭訟概要：

(一)緣原告所屬VC一廠、VC二廠及OP一廠於○○市○○區從事其他塑膠製品製造業，領有被告核發之其他塑膠製品製造程序（M01）固定污染源操作許可證（下稱操作許可證）。被告前於民國108年8月29日派員至原告所屬VC一廠稽查，發現原告VC一廠製程之塗佈乾燥機有集氣管道並未連接至蓄熱式廢氣燃燒塔，而逕行連接至廠房對外樓層，以鼓風機將甲苯等揮發性有機物（VOCs）抽氣逕行對外排放，與操作許可證核准內容不符，另查得現場原物料用量及種類相較原許可證增加，其申報空氣污染防制費（下稱空污費）有短報之嫌，乃於109年3月13日及20日配合檢調單位進行搜索，於取得原告所屬VC一廠、VC二廠及OP一廠及其關係企業岱鑫科技股份有限公司（下稱岱鑫公司）所屬VC三廠原料用量等相關資料後，以109年4月9日環空字第0000000000號函及109年4月17日環空字第0000000000號函請原告整理空污費計算所需相關資料以供被告重新核算應繳納之空污費。其後被告依據原告109年4月30日岱稜字第0000000000號函所附資料核算後，以109年9月7日環空字第00000000000號函通知原告VC一廠、VC二廠及OP一廠應補繳空污費總計為新臺幣（下同）2億916萬3,958元。

(二)原告對於被告之計算方式有異議，先後以109年10月7日岱稜字第0000000000號函及109年10月21日岱稜字第0000000000號函陳述意見，經被告以109年12月8日環空字第0000000000號函請改制前行政院環境保護署（下稱環保署）釋疑，環保署以110年1月5日環署空字第0000000000號函（下稱110年1月5日函）復主管機關得逕依空氣污染防制費收費辦法（下稱收費辦法）第17條規定，計算其固定污染源空氣污染物排放量，核定其應繳納之空污費。被告乃依行為時空氣污染防制法（下稱空污法）第16條第1項第1款、第2項、101年9月6日發布施行之收費辦法第17條、第19條規定及前述環保署110年1月5日函建議，重新核算追溯5年內原告各廠應補繳之空污費，於110年5月25日以環空字第00000000000號函（下稱原處分）通知原告其所屬VC一廠103年第3季至108年第2季補繳5,774萬5,495元、VC二廠104年第1季至108年第4季補繳1億3,073萬288元、OP一廠104年第1季至108年第4季補繳483萬6,903元，總計應補繳金額為1億9,331萬2,686元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)揮發性有機物（VOCs）控制效率部分，原告對原處分關於原物料、揮發性有機物（VOCs）之投入量及計算應補繳空污費之費率等，均不爭執，原告僅對於被告以72％均化控制效率（包圍式氣罩之收集效率為80％×蓄熱式廢氣燃燒塔RTO處理效率90％）計算原告應補繳之空污費為爭執：

 1、原告VC一廠、VC二廠及OP一廠製程VOCs排放量之計算依據，為行為時收費辦法第10條第1項第4款規定，原處分依「公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定」（下稱計量規定）計算「均化控制效率72％」之方式，應有違誤：均化控制效率之計算公式，應依環保署102年6月11日環署空字第0000000000號函釋：「以各污染源所產生之VOCs排放量與其使用控制設備之控制效率，得依其貢獻比例加權計算得之」及「計算公式：均化控制效率=〔Σ（各污染源排放量×各污染源使用之控制效率）〕÷（Σ各污染源排放量）」，絕非如原處分只是單純以：「包圍式氣罩收集效率80％×熱焚化爐處理效率90％=72％」之計算方式，而完全未考量原告製程污染源設備「塗佈（乾燥）機」前段「塗佈機」在常溫狀態下操作，及後段「乾燥機」在高溫狀態下操作時，各VOCs廢氣揮發（排放）的貢獻比例，顯有不同之違誤。

 2、原告VC一廠、VC二廠及OP一廠依計量規定之「均化控制效率」：

 (1)「原料混拌」污染源程序之「集氣設施收集效率」為80％，「塗佈」污染源程序之「集氣設施收集效率」為80％，「烘乾」污染源程序之「集氣設施收集效率」為100％。

 (2)原告VC一廠M02製程、VC二廠M01製程、OP一廠M01製程防制設備「蓄熱式焚化爐（RTO）」之處理效率（或削減率），依操作許可證之「製程流程圖」，原料混拌、塗佈與烘乾3項污染源程序之「集氣設施」管道，最終均收集至防制設備「蓄熱式焚化爐（RTO）」。

 (3)又「採用質量平衡計算空氣污染物排放量之固定污染源計量方式規定」（下稱質量平衡規定），非屬指定公告應實施定期檢測者，其引用管道檢測資料，應以每季申報期限截止日前1年之管道檢測結果。原告VC一廠、VC二廠、OP一廠製程均有委託環保署環檢所公告檢測機構出具歷次之檢測報告，計算「蓄熱式焚化爐（RTO）」處理效率或削減率如卷四第199頁甲附表4-1-4B、卷三第401頁甲附表4-2-4、卷三第411頁甲附表4-3-4。依據具體優先於一般適用之原則，檢測報告具體檢測「削減率」之結果，自應優先於VOCs計量規定一般性推估「熱焚化爐處理效率90％」之適用，此由計量規定「熱焚化爐」備註欄即記載：「1.防制設施之計算或處理效率小於公告係數者，應以該設施之設計或實際效率值計算。」之反面解釋甚明。

 (4)被告所稱原告VC一廠、VC二廠、OP一廠製程「繞流排放」之部分，不影響「均化控制效率」計算方式。蓋原告VC一廠VC二廠、OP一廠製程，實際上可區分為「塗佈機」在塗佈室內常溫狀態下之操作（人員可以進出），塗佈機台塗佈至PET塑膠薄膜上，連同已塗佈混合樹脂溶劑（黏著劑）之PET塑膠薄膜，再送至「乾燥機」（分前烘烤箱、後烘烤/冷卻箱）在密閉烘箱內高溫狀態下乾燥後收卷。由於混合樹脂溶劑在塗佈室內之塗佈機台塗佈至PET塑膠薄膜上，連同已塗佈混合樹脂溶劑（黏著劑）之PET塑膠薄膜，再送至「乾燥機」之「前烘烤箱」高溫烘烤後，所含VOCs溶劑幾乎已完全揮發及收集到防制設備RTO處理，再進入「後烘烤/冷卻箱（熟成區域）」，僅剩微量VOCs廢氣（VOCs濃度< 100ppm），經由後排氣風管，由廠房屋頂排放，因此不影響「均化控制效率」計算方式。且原處分依計量規定均化控制效率計算防制設備削減量方式=〔原(物)料VOCs投入（製程）量(I1)-廢溶劑抵扣(Os)〕×包圍式氣罩收集效率(80%)×防制設備熱焚化爐（RTO）處理效率(90%)，顯然並未考量其所稱後烘箱「繞流排放」VOCs廢氣之因素，蓋如有後烘箱「繞流排放」逕排大氣之VOCs廢氣，並未經過集氣設施收集及RTO處理之事實，則應將後烘箱「繞流排放」逕排大氣之VOCs廢氣量或百分比扣除，不計算均化控制效率。

 3、況且，原處分所採系爭72％均化控制效率，僅係被告之推估數據，並無法表彰原告設備之實際之集氣效率及廢氣防制設備削減量，此有臺灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）109年度偵字第5316號、111年度偵字第12803號、111年度偵字第13074號緩起訴處分書「觀諸臺南市環保局110年5月25日環空字第00000000000號、第1100037782B號函所附重新核算報告書，僅敘及改依VOCs排放係數計量規定，認定集氣效率為80％，防制設備處理效率為90％，似未具體說明採取上開數據之理由為何。」（詳緩起訴處分書第16頁）可證。又被告稱「至於原告將製程中的塗佈機與乾燥機，分拆不同揮發比例，再以不同收集效率計算等云云，其分拆比例純屬臆測，且亦與其收集效率不符，被告以80％認定，對原告已屬有利」「況且，原處分並不採取『質量平衡規定』計算，而是以環保署所認可的公告係數法之均化控制效率針算，自無從割裂適用檢測報告之處理效率數值。因此，被告依據『計量規定』附表、收費辦法第17條等規定，據以認定被告之處理效率為90％，於法有據，亦屬法規所授權之判斷餘地」，亦足徵被告同意上開數據，並無法表彰實際收集效率及處理效率，僅係以行政規則即系爭均化控制效率72％基準估算，便宜行事。且被告係依收費辦法第10條第1項第4、5款規定公告之計量規定行政規則核算原告所應補繳之空污費，未區分個案一律以此為據推估排放量，將因收集效率及處理效率悖於個案事實，導致污染者支付之空污費與實際造成之空氣污染不相符，不僅有違法律保留原則及法律優越原則，更牴觸釋字第426號解釋、空污法第16條第1項及環境基本法第28條所揭示之污染者付費原則、平等原則，及侵害原告之財產權，爰請依釋字第137、216號解釋「普通法院對於行政命令有違憲違法之審查權」意旨，對於該違法違憲之均化控制效率（行政規則）行使實質的違法審查權，不予援用該行政命令。至被告雖援引司法院釋字第788號解釋，主張該號解釋容許行政機關就特別公課之課徵有一定概算之權限，然該號解釋之事實為廢棄物回收清除處理費，本件事實則係空污費，兩者規範目的及對象均有不同，不得比附援引。

(二)時效部分：

 1、空污費之徵收或追繳均為特別公課，自屬公法上之請求權，應有行政程序法第131條5年請求權時效之適用。空污費追繳之消滅時效，已在規定期間內申報繳納者，自申報日起算，即以申報日為逃漏空污費發生日。

 2、被告作成原處分之日期為110年5月25日，依行政程序法第131條第1項前段規定之5年時效，被告得請求自110年5月25日起回溯5年之空氣污染防制費，即自105年5月25日前被告追繳空污費之請求權均已消滅，是對於原處分追繳原告VC一廠、VC二廠、OP一廠含105年第1季以前空污費部分，均已罹於時效，被告不得請求。

(三)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)揮發性有機物（VOCs）控制效率部分，原處分計算之製程排放量，其計算式為：製程排放量=(【原物料用量×VOCs含量之重量百分比】-廢棄物清運量)-防制設備削減量(控制前排放量×控制效率【集氣效率×防制設備處理效率】)，原告就上開計算式之計算參數，包含原物料用量、VOCs含量之重量百分比、廢棄物清運量、控制前排放量等，均不爭執。原告僅爭執防制設備削減量中的控制效率72％部分：

 1、計量規定，附表：壹、揮發性有機物係數，三、控制效率：若同一製程中有兩種（含）以上之控制效率（含集氣效率及防制設備處理效率）採並聯設計者，其最終控制效率應以各污染源控制效率之「均化控制效率」認定。防制設施-破壞性處理類別項下，熱焚化爐控制效率，處理效率90％；集氣設施類別項下，包圍式操作，控制效率條件，符合下列條件之一者：1.污染源設置一般型氣罩且有圍幕設施者2.設置包圍型氣罩者，收集效率80％。原告因短漏報空污費，經被告查獲後，又發現原告之定期檢測報告亦有虛偽不實之情事，由於原告之定期檢測報告不實，因此造成無可作為質量平衡規定內，各項流布參數項目計算依據的檢測報告可憑，本件自無從依據「質量平衡規定」方式計算。後經被告函詢環保署以110年1月5日函覆被告略以：「倘貴局考量後續削減量認定之合理性爭議，欲改用公告係數法之均化控制效率計算抵扣量，建議回歸公告係數方式計算空污費，不需採用質量平衡方式計算。仍請貴局依收費辦法第17條規定予以行政考量是否符合實際排放量之計算方式。」據此可知，被告以公告係數法之均化控制效率計算抵扣量，不但符合收費辦法第10條第1項第4款所規定之指定公告之空氣污染物排放係數、控制效率，同時亦為同條項第5款經環保署所認可之方式，於法有據。

 2、依收費辦法第10條第6項規定：「公私場所固定污染源計算其空氣污染物排放量者，應依中央主管機關指定公告之空氣污染物排放量計算方法計量。」而依此規定環保署訂定「計量規定」，其中特別規定關於集氣設施之認定標準，在集氣設施類別項下，分為密閉負壓操作、包圍式操作、一般氣罩3種不同的集氣設施，而分別有100％至60％之收集效率，且各有其認定之條件，如要採100％至90％之認定條件，在全廠的污染排放區域，必須要有圍封空間，而且要負壓操作並且設有壓力監測儀表等條件，惟原告VC一廠、VC二廠、OP一廠並無具備此些條件，自無從核定為密閉之收集效率。故其主張乾燥機應計算為密閉云云，顯與前述規定不符。再者，原告於陳述意見及訴願中均自承，其係因檢測後發現收集效率不佳，為調整檢測當時活動強度（即「質量平衡規定」表M3的B值），因而就檢測報告之原物料操作紀錄造假。參以原告之工廠，經被告查獲有以非經許可證許可的排放管道繞流排放等情，均可證明原告之收集效率不佳之實情。至於原告將製程中的塗佈機與乾燥機，分拆不同揮發比例，再以不同收集效率計算等，其分拆比例純屬臆測，且亦與其收集效率不符，被告以80％認定，對原告已屬有利。再者，原告雖援引環保署102年6月11日環署空字第1020042867號函意旨，主張應考量各污染源貢獻比例等云云，惟上開函釋業經環保署廢止，況依該函釋內容，也與原告所說明的內容不符，該函釋所指的貢獻比例，是指「設備」控制效率的貢獻比例，而不是原物料的污染貢獻比例，此參該函釋第4點說明「倘該公司攪拌作業區（E001）攪拌桶之攪拌設施與桶蓋之間隙及開蓋狀況下有污染物逸散之虞，且未設置集氣設施及防制設施，則該污染源（即攪拌桶）在計算空氣污染防制費時，其所產生之VOCs應視為全部逸散，故控制效率為0％」等語自明。被告依「計量規定」附表、收費辦法第17條等規定，據以認定原告之收集效率為80％，於法有據，且對原告已屬寬貸，原告主張之計算方式於法無據，亦與事實不符，均不足採。

 3、原告雖援引「質量平衡規定」之OA3計算方式，主張檢測當時活動強度雖有不實，但就防制設備之處理效率應以檢測報告為依據云云。惟所謂控制效率的計算，包含收集效率與處理效率，兩者需互為搭配，檢測報告的有效性亦應兩者兼具，並且「質量平衡規定」之表M3：OA1、OA3計算表中，所謂檢測當時之活動強度（B值），並非不影響檢測當時之防制設備前、後端排放量（即C、D值），原因在於檢測當時的活動強度，會直接影響收集效率的計算，如果活動強度高，產生較多、濃度高的廢氣，但防制設備前端的排放量卻少，表示收集效果不佳，進入防制設備的揮發性有機物廢氣比例上就低。如前所述，原告正是因為收集效率不佳而調整原物料投入量數值，而收集效率的優劣，當然影響進入防制設備後處理效率的可信性，原告所持之檢測報告，縱使有前端排放量數值，均已無法還原當時究竟投入多少原物料量，無從驗證投入量是否符合規定，更無從還原收集效率，且在判斷原告實際短報的全數原物料，其所產生的污染物之濃度與排氣量，如果以被告所核定的收集效率比例進入防制設備，是否仍能有相同之削減率，完全沒有可驗證的根據。況且，原處分並不採取「質量平衡規定」計算，而是以環保署所認可的公告係數法之均化控制效率計算，自無從割裂適用檢測報告之處理效率數值。因此，被告依「計量規定」附表、空污費收費辦法第17條等規定，據以認定被告之處理效率為90％，於法有據。

 4、原處分所用以計算之法令，主要源自於空污法第16條規定，以及據此授權中央主管機關環境部(改制前為環保署)，制定之收費辦法、計量規定、質量平衡規定等計算相關法令規定，符合法律保留原則。原告雖援引釋字第426號解釋，稱相關規定之解釋應符合實際排放量徵收空污費之原則，或稱計量規定違憲等云云。惟該解釋係揭櫫徵收之空污費係本於污染者付費之原則，再者，解釋理由書中也肯認空污法、收費辦法的授權明確性，認定合法、合憲；尤其，該解釋理由書中更揭櫫「基於執行法律應兼顧技術及成本之考量」的授權意旨，理由近似釋字第788號解釋中，對於同屬特別公課之回收清潔處理費相關計算法規的審查標準，認為「按中央主管機關如此計算，係考量容器瓶身與附件通常併同廢棄，且如將容器瓶身與附件分開或區分材質分別計費，將增加費率計算與課徵實務之複雜性，且恐耗費不成比例之行政成本。由於本院係以寬鬆標準審查，上述考量，應為正當目的」等語，顯見縱使在解釋法規範目的時，也不是只有一昧地要求行政機關無窮盡地計算，而是在執行法律應兼顧技術及成本之考量的法規範目的下，適當的計算，不需耗費不成比例之行政成本，此目的下，依據上開解釋意旨，仍屬正當。

(二)時效部分：

 1、本件因於原告有不實申報空污費計算有關資料之情事，相關資料本待原告提供，並且尚須由被告針對短漏報原物料等資料查核對照，與最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議所稱「其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權」之情形一致。再者，被告多次向原告要求提供相關計算所需資料，原告復以109年4月30日岱稜字第1090400007號函，補充各項原物料用量、SDS（即物質安全資料表）、廢棄物清運等相關資料，被告也多次以電子郵件或電話方式，與原告多番確認資料細節，相關資料如何解讀，或要求原告補正資料等，釐清後被告旋即提出計算說明報告書，並於109年9月7日通知原告陳述意見，原告於109年10月7日陳述意見，仍再大量補充或更正資料，被告復於109年12月8日，針對相關待釐清之計算問題函詢環保署，環保署以110年1月5日函覆被告。另原告之定期檢測報告有虛偽不實之情事，造成無可作為「質量平衡規定」內，各項流布參數項目計算依據的檢測報告可憑，無從直接依據「質量平衡規定」方式計算，而有法律上之障礙，待環保署釐清，被告於環保署函覆後，再重新逐一查對本件所涉相關資料後，據以計算、認定，旋即於110年5月25日為原處分，據此可知，本件自查獲後，迄作出原處分期間，因相關資料多在廠商隱護中，且資料闕漏、龐雜且混亂，又有適用法規上的疑慮亟待釐清，客觀上有法律上之障礙，無從計算。故被告就原告VC一廠，重新核算103年第3季至108年第2季空污費，就原告VC二廠、OP一廠，重新核算104年第1季至108年第4季空污費，核其情形仍在可合理期待得為追繳之時，依據前開最高行政法院決議意旨，亦無罹於時效。

 2、況108年8月29日被告就原告VC一廠進行稽查時，已向原告表明追繳空污費之意，又109年3月13日、20日就原告VC二廠、OP一廠進行稽查，也已於109年3月20日向原告表明追繳空污費之意，故被告分別於108年8月29日就原告VC一廠，109年3月20日就原告VC二廠、OP一廠，業將其行使追繳空污費之請求權通知原告，故自該時即108年8月29日(VC一廠)、10 9年3月20日(VC二廠、OP一廠)稽查起即屬已行使補繳空污費請求權，原告VC一廠103年第3季之申報繳納期限為103年10月31日，縱使自此加計5年，僅為108年10月31日，原告VC二廠、OP一廠104年第1季之申報繳納期限為104年4月30日，縱使自此加計5年，僅為109年4月30日，被告上開行使請求權之時間分別為108年8月29日、109年3月20日，均未罹於時效。

(三)聲明︰原告之訴駁回。

四、兩造對於原告VC一廠、VC二廠及OP一廠之原物料及揮發性有機物（VOCs）之投入量、被告計算原告應補繳空污費之費率等，均不爭執（詳見本院卷三第10頁、卷四第65頁、第102頁、第105頁、第274頁），原告僅對於其VC一廠、VC二廠及OP一廠揮發性有機物（VOCs）控制效率，被告以均化控制效率72％（包圍式氣罩之收集效率為80％×蓄熱式廢氣燃燒塔處理效率90％）計算原告應補繳之空污費，及有無超過5年請求權時效為爭執，是本件之爭點為：

(一)被告以原告VC一廠、VC二廠及OP一廠之集氣設施（包圍式操作）80％蒐集效率，乘以蓄熱式焚化爐90％處理效率，等於72％之均化控制效率，計算原告VC一廠103年第3季至108年第2季應補繳之空污費為5,774萬5,495元、VC二廠104年第1季至108年第4季應補繳之空污費為1億3,073萬288元、OP一廠104年第1季至108年第4季應補之空污費為繳483萬6,903元，總計應補繳金額為1億9,331萬2,686元，是否適法？

(二)被告以原處分命原告補繳其VC一廠103年第3季至108年第2季、VC二廠104年第1季至108年第4季及OP一廠104年第1季至108年第4季之空污費，有無超過5年請求權時效？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告VC一廠、VC二廠及OP一廠之操作許可證（本院卷一第283-294頁、原處分卷第466-491頁）、被告108年8月29日稽查單（原處分卷第1頁）、109年3月20日稽查單（原處分卷第2頁）、被告109年4月9日環空字第1090037029號函（原處分卷第4-5頁）、109年4月17日環空字第1090040807號函（原處分卷第6-7頁）、原告109年4月30日岱稜字第1090400007號函（原處分卷第8頁）、被告109年9月7日環空字第1090094835A號函及空污費追繳計算說明報告書（原處分卷第9-411頁）、原告109年10月7日岱鑫字第1090100001號函（原處分卷第412頁）、109年10月21日岱鑫字第1090100003號函（原處分卷第415-416頁）、被告109年12月8日環空字第1090136904號函（原處分卷第417-420頁）、環保署110年1月5日函（原處分卷第421-423頁）、原處分及重新核算報告書（原處分第424-465頁）、臺南市政府110年12月10日府法濟字第1101475292號訴願決定書（本院卷一第53-77頁）附卷可查。

(二)應適用之法令︰

 1、行政程序法第131條第1項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。」

 2、101年12月19日修正公布之行為時空污法：

 (1)第1條：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。……。」

 (2)第2條第1款：「本法專用名詞定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。」（107年8月1日修正公布之第3條第1款）

 (3)第16條：「（第1項）各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費，其徵收對象如下：一、固定污染源：依其排放空氣污染物之種類及數量，向污染源之所有人徵收，其所有人非使用人或管理人者，向實際使用人或管理人徵收；……。（第2項）空氣污染防制費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」

 (4)第17條第1項：「前條空氣污染防制費除營建工程由直轄市、縣（市）主管機關徵收外，由中央主管機關徵收。……。」

 3、92年7月23日修正發布之行為時空污法施行細則第2條第1款第9目：「本法第3條第1款所定空氣污染物之種類如下：一、氣狀污染物……（九）揮發性有機物（VOCs）。」

 4、101年9月6日修正發布之行為時收費辦法：

 (1)第1條：「本辦法依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第16條第2項規定訂定之。」

 (2)第3條第1項：「本法第16條第1項第1款所定依其排放空氣污染物之種類及數量徵收之空氣污染防制費，應依其每季排放空氣污染物種類、排放量及操作紀錄，按本法第17條第2項所公告之收費費率自行計算申報應繳納之費額。固定污染源之所有人、實際使用人或管理人，應於每年4月、7月、10月及次年1月底前，依中央主管機關規定之格式，填具空氣污染防制費申報書及繳款單，並將前季之空氣污染防制費，自行繳納至中央主管機關指定金融機構代收專戶後，以網路傳輸方式，向中央主管機關申報。……。」

 (3)第10條：「（第1項）公私場所依第3條規定申報空氣污染防制費之固定污染源空氣污染物排放量，其計算依據之順序如下：1、符合中央主管機關規定之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施之監測資料。2、符合中央主管機關規定之空氣污染物檢測方法之檢測結果。3、經中央主管機關認可之揮發性有機物自廠係數。4、中央主管機關指定公告之空氣污染物排放係數、控制效率、質量平衡計量方式。5、其他經中央主管機關認可之排放係數或替代計算方式。（第2項）公私場所申報固定污染源揮發性有機物排放量者，應以前項第3款至第5款規定計算排放量。但其固定污染源採密閉集氣系統收集揮發性有機物至排放管道者，應檢具相關資料報經中央主管機關同意後，得以前項第1款或第2款計算排放量。（第3項）第1項第4款及第5款所稱排放係數，指固定污染源每單位之原（物）料量、燃料使用量、產品產量或其他經中央主管機關認可之操作量所排放之空氣污染物排放量。（第4項）第1項第3款所稱自廠係數，指固定污染源依固定污染源揮發性有機物自廠係數（含控制效率）建置作業要點提出申請並經中央主管機關核定之替代計算方式。……（第6項）公私場所固定污染源計算其空氣污染物排放量者，應依中央主管機關指定公告之空氣污染物排放量計算方法計量。」其101年9月6日修正理由第2點後段為：「另配合部分對象要求採用質量平衡計量方式規定計算排放量，爰於修正條文第1項第4款增列質量平衡計量方式，並配合空污費排放量計量方式修正，調整推估依據之順序。」

 (5)第17條第1項：「公私場所依第3條規定應申報空氣污染防制費，有下列情形之一，中央主管機關得逕依其固定污染源產品產量、原（物）料使用量、燃料使用量、檢測結果或其他有關資料，計算其固定污染源空氣污染物排放量，核定其應繳納之空氣污染防制費：1、未依規定計算空氣污染物排放量之情形。……2、因……其他因素，致……廢氣未經收集或防制設施處理即排放於大氣中，未計算空氣污染物排放量。……4、產品產量、原（物）料、燃料使用量與其購買量及結算結果不符。……。」

 (6)第19條：「（第1項）公私場所以前條之方式或其他不正當方法逃漏空氣污染防制費者，中央主管機關得重新計算追溯5年內之應繳金額。應徵收空氣污染防制費之空氣污染物起徵未滿5年者，則自起徵日起計算追溯應繳金額。（第2項）前項追溯應繳金額，應自主管機關通知限期繳納截止日之次日或逃漏空氣污染防制費發生日起，至繳納之日止，依繳納當日郵政儲金1年期定期存款固定利率按日加計利息。」

 (7)第25條：「中央主管機關得將第2條、第3條所定之徵收與申報作業、第9條所定之審查與查核作業、第10條第1項第3款與第2項之核定自廠係數與同意變更排放量計算依據及第11條至第14條、第17條至第20條所定之結算、核算、核定、追補繳作業等事項，委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理。」

 5、行政函釋：

 (1)環保署101年9月6日環署空字第1010075529號公告：「公告本署委辦直轄市、縣（市）主管機關辦理空氣污染防制費收費辦法規定之固定污染源空氣污染防制費徵收、申報、審查、查核、結算、核算、核定與追補繳作業等事項，並自101年9月6日生效。」

 (2)環保署98年12月29日環署空字第0980119128B號公告之計量規定：「依據：空氣污染防制費收費辦法第10條第1項第3款、第4款（註：即行為時收費辦法第10條第1項第4款、第5款）。公告事項：一、依本署公告之『固定污染源空氣污染防制費收費費率』計算揮發性有機物排放量時，應依本公告之排放係數及規定計算。二、公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定，如附表。……七、本公告控制效率係指集氣設施之收集效率及防制設備之處理效率；處理效率（排放削減率）係指空氣污染物經污染防制設施前後之削減率。」附表：壹、揮發性有機物係數。一、行業製程排放係數，行業：表面塗裝業及其他具有下列製造程序之行業、製程：塑膠品表面塗裝程序……其他表面塗裝程序、係數：單位排放強度(公斤)：1000.000V、估算基礎：原(物)料量或產品產量：含揮發性有機物塗料用量；單位：公噸；備註：1.V：估算基礎之VOCs含量百分比。2.製程中使用含揮發性有機物塗料皆需納入申報範圍，包含塗料、油墨、稀釋用溶劑、清洗溶劑、黏著劑與上光漆等。3.應配合「採用質量平衡計算空氣污染物排放量之固定污染源計量方式規定」進行排放量計算。……三、控制效率：若同一製程中有兩種(含)以上之控制效率(含集氣效率及防制設備處理效率)採並聯設計者，其最終控制效率應以各污染源控制效率之「均化控制效率」認定。……類別：防制設施-破壞性處理，熱焚化爐控制效率，處理效率90％……類別：集氣設施，包圍式操作，控制效率條件，符合下列條件之一者：1.污染源設置一般型氣罩且有圍幕設施者2.設置包圍型氣罩者，收集效率80％。」（詳見本院卷一第158-161頁、第181頁、第183頁、第185頁，註：本規定雖歷經101年、105年2次修正，惟均僅修正與本件無涉之附表）

 (3)環保署99年3月4日環署空字第0990019223A號公告之質量平衡規定：「依據：空氣污染防制費收費辦法第10條第1項第3款、第4款（註：即行為時收費辦法第10條第1項第4款、第5款）。公告事項：一、依本署公告之『公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程排放係數、操作單元（含設備元件）排放係數、控制效率及其他計量規定』，採用質量平衡計算揮發性有機物排放量時，應依本公告之計量方式規定計算。……附錄、揮發性有機物與個別物種質量平衡計算公式說明……(2)OA2：污染源產生之廢氣，經集氣設施收集後，未經防制設備處理直接排出廢氣量，視同逸散量，以公斤為單位。(3)OA3：污染源產生之廢氣，經集氣設施收集後，且因防制設備之化學或物理反應而削減之廢氣量，以公斤為單位。……(五)前述各項與VOCs排放有關之質量平衡流布參數項目，涉及檢測資料的引用規定應符合下列原則：1.固定污染源屬指定公告應實施定期檢測者，其引用管道檢測資料應以最近一次應實施定期檢測結果；其非屬指定公告應實施定期檢測者，其引用管道檢測資料，應以每季申報期限截止日前1年之管道檢測結果。」（詳見本院卷一第249-252頁）

(三)被告以原告VC一廠、VC二廠及OP一廠之集氣設施（包圍式操作）80％蒐集效率，乘以蓄熱式焚化爐90％處理效率，等於72％之均化控制效率，計算原告VC一廠103年第3季至108年第2季應補繳之空污費為5,774萬5,495元、VC二廠104年第1季至108年第4季應補繳之空污費為1億3,073萬288元、OP一廠104年第1季至108年第4季應補之空污費為繳483萬6,903元，總計應補繳金額為1億9,331萬2,686元，並以原處分命原告補繳，並無違誤：

 1、依前述空污法第17條第1項及收費辦法第25條規定，就空污費之徵收與申報作業、審查與查核作業、核定自廠係數與同意變更排放量計算依據，及有關申報空污費之結算、核算、核定、追補繳作業等事項，中央主管機關委辦由直轄市、縣（市）主管機關辦理，且環保署101年9月6日已以環署空字第1010075529號公告明確將前述辦理空污費之相關工作委由直轄市、縣（市）主管機關辦理。又臺南市政府組織自治條例第11條第1項第15款規定，臺南市政府下設環境保護局即被告執掌管理空氣污染防制之權限；另依被告組織規程第3條第8款規定，被告下設稽查檢驗科，負責「一般稽查、取締告發……等事項」，足認臺南市政府已將空氣污染防制之團體權限事項，授權劃分予被告執行，是被告就本件所涉空污費之核定、追補繳等作業事項，為有權辦理之機關，合先敘明。

 2、又依行為時收費辦法第10條已明定公私場所空氣污染物排放量計算依據與順序，其第1項規定申報空污費之固定污染源空氣污染物排放量，其計算依據之順序為「（第1款）符合中央主管機關規定之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施之監測資料」、「（第2款）中央主管機關規定之空氣污染物檢測方法之檢測結果」、「（第3款）經中央主管機關認可之揮發性有機物自廠係數」、「（第4款）公告之空氣污染物排放係數、控制效率及質量平衡計量方式（第4款）」、「（第5款）其他經中央主管機關認可之排放係數或替代計算方式」。查原告VC一廠、VC二廠及OP一廠為其他塑膠製品製造程序之揮發性有機物（VOCs）固定污染源，領有被告核發之操作許可證，主要生產流程係利用攪拌混合後之樹脂及有機溶劑原料，經過塗佈機台塗佈至塑膠薄膜，再經乾燥後收卷之表面塗裝程序（詳見本院卷一第283-294頁之操作許可證），屬空污法第16條第1項第1款規定應徵收空污費之固定污染源。而原告VC一廠、VC二廠及OP一廠非屬行為時收費辦法第10條第1項第1款至第3款規定之適用對象，故即應依行為時收費辦法第10條第1項第4款計算其應繳納之空污費。

 3、原告VC一廠、VC二廠及OP一廠原依前述環保署98年12月29日環署空字第0980119128B號公告之計量規定及環保署99年3月4日環署空字第0990019223A號公告之質量平衡規定，適用前述計量規定附表、備註等內容，並配合質量平衡規定計算排放量。且原告VC一廠、VC二廠及OP一廠並非環保署所公告「公私場所應定期檢測及申報之固定污染源」，依據前述「質量平衡規定」附錄「(五)前述各項與VOCs排放有關之質量平衡流布參數項目，涉及檢測資料的引用規定應符合下列原則：1.……其非屬指定公告應實施定期檢測者，其引用管道檢測資料，應以每季申報期限截止日前1年之管道檢測結果」之規定，原告申報其每季空污費，均應提供每季申報期限截止日前1年之管道檢測資料，以憑計算VOCs削減量，此為兩造所不爭執（詳見本院卷三第309-310頁原告各季應使用之檢測報告彙整表）。惟原告前經被告於109年3月13日及109年3月20日配合檢調單位進行搜索，依原告109年4月30日函附相關資料，被告發現原告VC一廠、VC二廠及OP一廠原（物）料所含揮發性有機物及個別物種之投入製程使用量有短報，於申報空污費所使用「固定污染源空氣污染物排放檢測報告」之當日原（物）料操作量（即當日活動強度）與實際當日原（物）料操作量不符，致VOCs防制設備削減量浮報（詳見原處分卷第9-31頁之被告109年9月7日環空字第1090094835A號函附空污費追繳計算說明報告書）；又原告109年4月30日岱稜字第1090400007號函，針對檢測報告活動強度填報不實的部分，於附件中回覆說明：「4.2……(1)單位活動強度填報不實，並不影響RTO的削減率認定。依貴局要求將提供103-108年檢測報告當時的原物料使用量，但若依此使用量來重新計算所推估的逸散率亦是不合理的。」等語，又進一步關於檢測報告之4.2.1單位活動強度填報不實說明：「如岱稜回覆之4.1的相關說明，因逸散率認定存在不合理落差，才進行調控入口檢測數據，使達到我司自認的合理值我司承認此種作法有欠妥適，願意協商合理之入口流量與逸散率之計算方法。」等語（詳見本院卷三第192頁）；另原告以109年10月7日岱鑫字第1090100001號函陳述意見時，於附件四表示：「主要是檢測後計算出之收集效率和本公司實際測量差異太大，所以本公司依合理之收集效率反推當日活動強度，並非本公司故意要調整之，本公司於109/ 4/30提供之資料–審查意見4亦有說明。」等語（詳見本院卷三第267-268頁）；且原告於訴願時自稱：「訴願人方調控入口檢測數據，以合理之收集效率反推而調整B值，此舉雖欠妥適……」等語（訴願卷第131頁）；參以臺南地檢署緩起訴處分書所示，原告所屬相關人員已自承提供不實檢測時之活動強度，並於檢測時透過調整風量等程序以控制防制設備前端排放量，提高防制設備削減量（詳見本院卷三第457頁）。據此可知，原告前於申報空污費時使用之檢測報告資料不實，無得作為質量平衡規定計算之依據。

 4、因原告之定期檢測報告資料不實，無從依據「質量平衡規定」方式計算，關於原告VC一廠、VC二廠、OP一廠控制效率部分，被告乃依據前述計量規定，分別認定原告VC一廠、VC二廠、OP一廠之收集效率為包圍式操作80％(本院卷一第185頁)，防制設備處理效率為熱焚化爐90％(本院卷一第183頁)，二者相乘得出控制效率為72％。參以原告VC一廠、VC二廠、OP一廠於108年8月29日及109年3月23日被告派員稽查時，已自承將空氣污染物VOCs以風車抽氣逕排大氣，繞流排放於非操作許可證核定之排放管道（詳見原處分卷第1-2頁），則繞流排放之空氣污染物，自始並無經過原告VC一廠、VC二廠、OP一廠之集氣設施及防制設備為處理，本應全數計入空氣污染物VOCs排放量，計算空污費。則被告以前開計量規定之密閉負壓操作以外，在法規容許範圍內對原告為最有利之認定，採最高控制效率的包圍式操作，以原告集氣效率為80％及防制設備處理效率為90％計算其應補繳之空污費，對原告已屬從寬。

 5、原告雖主張被告依收費辦法第10條第1項第4、5款規定公告之計量規定此行政規則核算原告所應補繳之空污費，未區分個案一律以此為據推估排放量，將因收集效率及處理效率悖於個案事實，導致污染者支付之空污費與實際造成之空氣污染不相符，不僅有違法律保留原則及法律優越原則，更牴觸污染者付費原則、平等原則，侵害原告之財產權等語。惟「空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課，……空氣污染防制法第10條第1項：『各級主管機關應依污染源排放空氣污染物之種類及排放量，徵收空氣污染防制費用』、第2項：『前項污染源之類別及收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之』，依此條文之規定，再參酌上開法律全部內容，其徵收目的、對象、場所及用途等項，尚難謂有欠具體明確。行政院環境保護署據此於84年3月23日發布收費辦法，就相關事項為補充規定。而已開徵部分之費率類別連同歲入歲出科目金額，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算『空氣污染防制基金』加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院通過後實施，徵收之法源及主要項目均有法律與預算為依據，與憲法尚無違背。」（司法院釋字第426號解釋理由書參照）。此外，所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號解釋理由書參照）。空污法第16條第2項規定係就空污費徵收方式、計算方式、繳費流程、繳納期限、繳費金額不足之追補繳、污染物排放量之計算方法等及其他應遵行事項之收費辦法，授權中央主管機關會商有關機關定之。而收費辦法第10條第1項係規定公私場所定申報空污費之固定污染源空氣污染物排放量，其計算依據之順序，是以收費辦法第10條第1項係規範污染物排放量之計算方法等，既未逾越空污法第16條第2項規定之授權範圍，應符合授權明確性及法律保留原則。且基於執行法律應兼顧技術及成本之考量，尚屬合理。原告上述主張，並不足採。

(四)被告以原處分命原告補繳其VC一廠103年第3季至108年第2季、VC二廠104年第1季至108年第4季及OP一廠104年第1季至108年第4季之空污費，未罹於消滅時效：

 1、依上述司法院釋字第426號解釋理由書可知，空污費之徵收，係為落實污染者付費之立法精神，讓污染者負擔因其產生空氣污染物所增加之社會成本，以課費方式將成本內部化，促使污染者改變其污染行為，以達污染減量之目的，是空污費之追繳屬特別公課，應適用於行政程序法第131條第1項規定之5年時效。且101年9月6日修正公布之收費辦法第19條第1項已明定，主管機關得追溯「5年內」應繳空氣污染防制費之金額。而依收費辦法第3條第1項規定，原告應於每年4月、7月、10月及次年1月底前自行申報繳納當季之空污費。又空污費之徵收，義務人應於法定期間內自行申報，再由主管機關以其申報作為審核之數據並通知其審查結果，故空污費追繳之消滅時效，已在規定期間內申報繳納者，自申報日起算，即以申報日為逃漏空污費發生日；未在規定期間內申報繳納者，應自規定申報期間屆滿之翌日起算，即以每年5月、8月、11月及次年2月之第1日，始屬可合理期待主管機關得為追繳時，是消滅時效期間應自申報日或申報期間屆滿之翌日起算。

 2、查被告於108年8月29日對原告VC一廠進行稽查時，已向原告表明追繳空污費之意，並經原告廠長載志忠簽名確認；又被告於109年3月20日對原告VC二廠、OP一廠進行稽查時，也已向原告表明追繳空污費之意，並經其總管理處副處長蔡宜芳簽名確認（詳見原處分卷第1-2頁之108年8月29日及109年3月20日稽查單），應認被告業將其行使追溯繳納空污費之請求權通知原告在案，至於確切之補繳金額則須待原告補報各廠各年度原料用量等相關資料後始得以計算確認，故自各該稽查時即108年8月29日（VC一廠）及109年3月20日（VC二廠、OP一廠）起即屬已行使補繳空氣污染防制費請求權。是被告於原告提出相關原物料之使用量資料後，以108年8月29日及109年3月20日為追徵基準日，回溯5年，依收費辦法第3條第1項規定，原告VC一廠104年第3季之空污費繳費日期為103年10月20日（詳見本院卷三第33頁），原告VC二廠104年第1季之空污費繳費日期為104年4月22日（詳見本院卷三第75頁），原告OP一廠104年第1季之空污費繳費日期為104年4月29日（詳見本院卷三第107頁），故自被告追繳日即108年8月29日（VC一廠）及109年3月20日（VC二廠、OP一廠）起往前回溯5年，尚未罹於5年消滅時效，是原處分命原告補繳其VC一廠103年第3季至108年第2季、VC二廠104年第1季至108年第4季及OP一廠104年第1季至108年第4季之空污費，並無不合。原告主張被告作成原處分之日期為110年5月25日，被告得請求自110年5月25日起回溯5年之空氣污染防制費，即自105年5月25日前被告追繳空污費之請求權均已消滅，是對於原處分追繳原告VC一廠、VC二廠、OP一廠含105年第1季以前空污費部分，均已罹於5年時效，亦不足採。

六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，無逐一論列之必要。

七、結論︰原告之訴無理由。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　10　　日

                          審判長法官  孫  國  禎

                                法官  曾  宏  揚

                                法官  林  韋  岑

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　12　　日

                              書記官　周  良  駿