高等行政訴訟庭第三庭

113年度訴字第41號

民國113年12月18日辯論終結

原      告  吳淑珍                                 

被      告  雲林縣政府                               

代  表  人  張麗善             

訴訟代理人  陳智全  律師

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服農業部中華民國113年1月10日農訴字第1120727421號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

壹、程序方面：

    查原告起訴狀所載訴之聲明原為：被告撤銷駁回原告申請所有北港鎮樹子腳段472-32地號土地申請農業設施容許使用1案（見本院卷第11頁），嗣於民國113年12月17日言詞辯論期日補足完整課予義務訴訟聲明為：⒈撤銷訴願決定（農業部農訴字第0000000000號訴願決定書）、原處分（雲林縣政府112年3月24日府農林二字第0000000000號函）。⒉請求被告應就原告112年3月10日提出農業用地作農業設施容許使用申請案件，作成容許原告在坐落○○縣○○鎮○○○段472-32地號土地上設置集貨及包裝場所、車輛運迴轉空間及田埂等農業設施之行政處分（見本院卷第415-416頁），經核於法並無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、事實概要：

　　原告擬利用所有位於都市計畫農業區內之坐落○○縣○○鎮○○○段472-32地號、總面積212.87平方公尺土地（下稱系爭土地）上設置「集貨運銷處理室㈠集貨及包裝場所」（下稱甲設施）、「車輛運迴轉空間」（下稱乙設施）及「田埂」（下稱丙設施）等整體農業設施（下稱系爭農業設施），各該設施占地面積依序53.29平方公尺、58.53平方公尺及9.67平方公尺，合計121.49平方公尺，乃於112年3月10日向被告提出農業用地作農業設施容許使用申請書（下稱系爭申請書）並檢附經營計畫、112年農民耕作措施申報書、農業設施位置略圖暨建築師事務所圖、系爭土地現況照片等書件，申請農業用地作系爭農業設施容許使用（下稱系爭申請案）。案經被告審認系爭申請案件之經營計畫內容顯不合理，且系爭農業設施與系爭土地之農業經營必要性顯不相當，乃依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第6條第1項第2款規定，以112年3月24日府農林二字第0000000000號函（下稱原處分）不予同意。原告不服，提起訴願，經農業部訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張及聲明：

　㈠原告申請設置一層樓建築之甲設施，面積53.29平方公尺，建築物高度最高7.2公尺，係為供原告所生產之食用玉米、蒜頭及少量芋、絲瓜、南瓜等農產品，採收後作為農產品堆貨倉庫使用，並可進行簡易包裝，進而運送至北港新市場販售。亦可臨時存放農作所需之農藥、肥料、種子、農具器皿之用；乙設施之面積58.53平方公尺，係為供車輛裝卸及載運農產品、相關資材之用；丙設施女面積9.67平方公尺，長64.49公尺、寬0.15公尺、高0.3公尺，係藉於系爭土地四周施作水泥田埂，避免農作土壤流失，並作為土地界址使用，該三項設施面積合計121.49平方公尺，建蔽率僅57.07%（計算式：121.49/121.49212.87），符合都市計畫農業區建蔽率60%之規定。

　㈡原告配合農糧轉作休耕政策之農地計有坐落頂庄段504地號土地；大庄段264、265地號土地；樹子腳段72-5、75-3、470-12、471-11、472-32地號土地；新西段963地號等9筆土地。原告生產的農產品雖大部分交由販運商或行口收購，惟仍有部分農產品直接於北港新市場販售，為集貨包裝運銷，農業設施設置區位選擇乃以交通運輸、集貨便利、鄰近市場、淨零碳排等因素考量，中位數點位即為系爭土地，故選擇該地最具經濟效益。透過雲156縣鄉道（大同路）、155縣道（民樂路）及145縣道（文仁路）交通網絡運輸，集貨於坐落145縣道（文仁路）旁之系爭土地。若另覓面積更大之土地，反而阻礙整體耕地完整性，使得農地破碎化，不利經濟規模生產。原告112年就系爭土地以種植百菜園為用途，持續有農業生產事實，並經農糧轉作休耕政策勘查合格有案，113年將調整為種植食用玉米此單一經濟作物。原告申請設置之設施擬施作毗鄰於現有道路並集中於系爭土地邊緣，不影響其餘耕地之生產經營環境。且設施內部透過堆高機、木棧板、層架等設計可垂直置放農產品，並無大地坪面積需求，乃僅申請設置甲設施53.29平方公尺範圍。

　㈢審查辦法及相關函釋並無限制農地面積應達1,000平方公尺方能申請農業設施容許使用，況甲設施並非農業資材室，無須比照農業資材室之申請條件，審查辦法第13條規定附表一僅規定甲設施供花卉以外之農糧產品使用，依每1公噸集貨輛樓地板興建面積53平方公尺計算。參原告112年轉作休耕申報情形，種植1.4854公頃農地，食用玉米112年第一期占1.2663公頃、第二期占0.5996公頃，計1.8659公頃，據雲林縣110年食用玉米每公頃單位產量為11.353公噸，則有21.1836公噸（計算式：1.8659*11.353）之產量；蒜頭112年第二期占0.667公頃，據雲林縣110年蒜頭每公頃單位產量為9.835公噸，則有6.559945公噸（計算式：0.667*6.559945）之產量，則最大可興建面積為1470.41平方公尺〈計算式：（21.1836+6.56）*53〉，原告僅申請設置甲設施53.29平方公尺範圍，並無不合。系爭土地面積不大，難以達到經濟栽培之規模，審酌農業設施性質，考慮原告及親屬所有鄰近農地，尚屬合理。被告未通知原告補正逕以原處分駁回系爭申請，有違審查辦法第6條第1項第1款規定等語。

　㈣聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉請求被告應就原告112年3月10日提出農業用地作農業設施容許使用申請案件，作成容許原告在系爭土地上設置系爭農業設施之行政處分。

三、被告答辯及聲明：

　㈠依審查辦法附表一農作產銷設施分類規定雖無敘明設置設施之土地面積限制，但系爭土地面積僅212.87平方公尺，原已十分狹小且不利農業經濟栽培，如再使用121.49平方公尺土地面積設置設施，可耕地面積僅剩91.38平方公尺，農地將更加破碎化，實無達到農業生產有效管理目的。考量臺灣地狹人稠，農地資源珍貴稀有，一旦挪做他用後不易回復，為避免農地流失及破碎化，故認為系爭申請所附經營計畫內容缺乏合理性與必要性。

　㈡另依改制前行政院農業委員會（下稱農委會）101年5月11日農企字第0000000000號函（下稱101年5月11日函）及107年5月23日農企字第0000000000號函（下稱107年5月23日函）之相關釋意旨，原告就其設置甲設施等，係為輔助農業生產之經營管理所需，則需基於農業生產之事實，始有輔助經營管理需求而附屬設置相關設施之必要，且申請該等設施坐落之系爭土地需有實際農業生產事實，該等農業設施性質應與其現況生產之作物及處理行為相連結。原告申請設置甲設施，供其他自有或契作農地之自產農產品使用，於規定尚無不允，惟依系爭申請書、經營計畫及檢附之土地現況照片，再對照被告現勘照片，系爭土地現況為多種類作物混合種植，非屬一般經濟栽培種植態樣，難以認定具農業生產之事實，因此農業設施無法與坐落之系爭土地生產作物及處理行為相連結，故系爭申請自然缺乏合理性與必要性。

　㈢至於原告所稱考量交通及地利之便部分，亦不能改變其經營計畫內容顯不合理且設施與農業經營之必要性顯不相當之事實。因此被告審查後，認應依審查辦法第6條第1項第2款規定駁回系爭申請，所為不利原告之處分並無違法或不當之處，本件原告之訴顯無理由等語。

　㈣聲明：原告之訴駁回。

四、本院判斷：

　㈠前提事實：

　　如事實概要欄所述之事實，有系爭申請書及檢附之經營計畫、112年農民耕作措施申報書、農業設施位置略圖暨建築師事務所圖、系爭土地現況照片等資料、系爭土地謄本、地籍圖謄本、雲林縣北港鎮都市計畫土地使用分區圖（或公共設施用地）證明書、原處分、訴願決定等件附卷可稽（分見本院卷第99頁、第109至135頁、第97頁及第75至80頁），堪予認定。

　㈡按農業發展條例第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用…（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」審查辦法第6條第1項第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：…二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。…」經核上開審查辦法規定，為農委會本於農業發展條例第8條之1第3項之授權，就辦理有關農業設施容許使用之申請程序及其他應遵行事項所訂定之法規命令，核無逾越母法授權範圍，亦未牴觸其規範意旨，自得予以援用。　

　㈢依農業發展條例第1條規定，可知確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準俱屬農業發展條例之立法目的，其第2章「農地利用與管理」第8條之1明定符合符合規定要件者，得免申請建築執照，在農業用地上興建農業設施，並授權中央主管機關訂定審查辦法以為辦理準據。故該辦法有關規定均在達成母法之規範目的及公共利益，於農業用地設置農業設施非但不得違反關於農業政策（如審查辦法第7條總面積之限制）、違反農地管制事項（如審查辦法第6條第3款土地分區使用或用地編定類別容許之限制）、危及農地安全（如審查辦法第8條設施高度之限制）、影響四鄰關係（如審查辦法第6條第5款不得妨礙道路通行）等規定外，尚須符合促進及提高農地有效利用之積極目的，始得容許之。換言之，主管機關受理人民申請農業用地作農業設施容許使用之案件，必須考量農業發展條例及審查辦法所欲實現之立法目的，具有正當合理之關聯，其審查申請案件是否符合審查辦法第6條第2款「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」之要件，具有高度裁量空間（最高行政法院109年度上字第297號判決意旨參照）。

　㈣原告雖以上開情詞，主張其設置系爭農業設施之目的係供自己生產之食用玉米、蒜頭及少量芋、絲瓜、南瓜等農產品，採收後作為農產品堆貨倉庫使用，並可進行簡易包裝，亦可臨時存放農作所需之農藥、肥料、種子、農具器皿之用，並可將其直系血親所有坐落雲林縣北港鎮頂庄段504地號、大庄段264、265地號、樹子腳段72-5、75-3、470-12、471-11地號、新西段963地號等8筆土地所生產農產品運送至該處所為簡易集貨包裝、運輸處理等語，資為系爭申請案件符合規定要件之論據。惟：

　　⒈觀諸農業發展條例第8條之1第2項規定意旨，並參照其立法理由載謂：「…增列第2項，在促進農業用地上與農業經營不可分離之有固定基礎之農業設施設置之合理化，並避免耕地因存在該等被認為違規之農業設施而致無法移轉登記。蓋農業用地上申請興建有固定基礎農業設施，在實務執行上，依土地使用管制規定，屬容許使用之範圍，由農業單位配合核准農民辦理容許使用後，持憑辦理申請建築執照。…」等語，可知有固定基礎之農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營，彼此具有不可分離之連結關係，若申請設置之農業設施非屬其坐落農地生產上或經營上所需求者，該設施即與農業經營之必要性顯不相當，欠缺容許使用該農地設置之合理性與必要性。是以，審查辦法第6條第1項第2款明定經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，地方主管機關應不予同意，核與農業發展條例第8條之1規範目的相符，自得予適用（最高行政法院111年度上字第711號判決意旨參照）。準此，農委會108年6月20日農企字第1070223368號函釋略以：「……二、依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第6條規定，申請農業用地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，不予同意，故申請農業用地作農業設施容許使用，應由貴府依個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，視個案實情據以審認核處。按上開規定，已明示農業設施之申請除應符合設施所定之基準及條件外，尚須針對申請該設施所提之經營計畫內容進行合於設施設置目的之合理性及必要性審查，始符法制……」等意旨與108年6月21日農企字第1080225473號函釋略以：「……三、按農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營，須有農業生產之事實，且應與該坐落用地之生產行為相連結，始可設置，容許辦法第6條第2款規定，申請農業用地作農業設施容許使用有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當之情形，不予同意。是以，農業用地申請農業設施容許使用，係就設施坐落之農業用地整體規劃，以作農業生產或經營之使用行為及事實，予以審認農業設施之興建需求……」等意旨，乃中央主管機關農委會為協助下級機關或屬官認定事實、行使裁量權，本於職權發布之解釋性規定，符合前開農業發展條例第8條及容許使用審查辦法規定意旨，自得予以援用。

　　⒉準此，農業設施必須與所坐落農地之農業生產或經營具有合理性與必要性，始符合審查辦法第6條規定之容許設置要件。則原告既以系爭土地作設置系爭農業設施之基地，則系爭申請案是否符合規定要件，自應就爭農業設施與所坐落系爭土地間之農業經營關連性予以審查，不及於坐落基地以外之其他土地。則原告所列系爭農業設施所坐落之系爭土地以外農業用地，非屬審查系爭申請案件適法與否之土地標的。

　　⒊查系爭土地總面積僅212.87平方公尺，有該筆土地登記謄本在卷可按（見本院卷第131頁），其可能生產之農作物數量已相當有限；再依原告提出系爭申請書及經營計畫（見本院卷第189-193頁）所載，原告係擬在系爭土地上設置系爭農業設施之占地總面積多達121.49平方公尺，其占地比例雖僅57.07％，符合未超過60％上限之法定形式要件。但系爭土地扣除上開設施用地面積後，僅剩餘91.38平方公尺可供農業生產使用，明顯更降低原來已極其有限之可能產量及經濟價值，卻利用過半土地面積設置系爭農業設施作為面積不及100平方公尺土地所生產農產品之集貨及包裝場所，明顯違背系爭農地合理利用之正當目的。

　　⒋再原告所擬經營計畫雖載稱：系爭土地種植作物包含水稻、食用玉米、芋頭、絲瓜、蒜頭、落花生、南瓜等，各類作物現況種植之面積為「112年一期作種植1.4854公頃農地，種植水稻0.2049公頃、食用玉米1.2663公頃、芋頭0.0071公頃、綠瓜0.0071公頃。112年二期作種植1.4854公頃農地，種植落花生0.2049公頃、食用玉米0.5996公頃、蒜頭0.667公頃、芋頭0.0071公頃、南瓜0.0071公頃」等語，然系爭土地總面積僅212.87平公尺，原告將系爭土地以外之土地列入設置系爭農業設施之經營計畫範圍內，於法自有未合。再者，參佐卷附土地現況照片、現勘照片等資料（見本院卷第199-203頁），足見系爭土地現況係多種類作物混雜種植，顯非屬具經濟效益之大量農業生產，以原告擬將系爭地作為生產食用玉米、蒜頭及少量芋、絲瓜、南瓜等作物用途，及設置系爭農業設施後之剩餘面積以觀，其生產規模明顯未達到必須設置占地過半之農業設施，以作為少量農產品之集貨及包裝場所。原告起訴後雖具狀載稱：「113已調整為種植單一經濟作物食用玉米」等情（見本院卷第247頁），然縱認所述屬實，衡酌系爭土地設置系爭農業設施後之殘餘91.38平方公尺面積土地，其可能產量甚少，即使包括可供儲放「鋤頭、水桶、鐮刀數把」之農具，亦難認有設置系爭農業設施之必要性。

　㈤是故，被告審認原告就系爭申請案件所擬經營計畫內容顯不合理，且設置系爭農業設施與系爭土地農業經營之必要性顯不相當，依審查辦法第6條第1項第2款規定作成原處分否准所請，自屬適法有據。　　　

五、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。本件被告就系爭申請案件作成原處分不予同意原告所請，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如前訴之聲明所示，為無理由，無從准許。　　 

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及所提證據資料，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，附此敘明。

七、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1  　月　　 15　　日

                      審判長法官　蔡  紹  良

                            法官　黃  司  熒

                            法官　陳  怡  君　       

以上正本證明與原本無異。

如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1  　月　　 15　　日

                            書記官 黃  靜  華