地方行政訴訟庭

　114年度簡字第109號

  115年4月14日辯論終結

原      告  欣上原股份有限公司

代  表  人  施權航 

訴訟代理人  林雯琦律師

被      告  彰化縣政府

代  表  人  王惠美 

訴訟代理人  張兆輝 

            張煥琇 

上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國114年7月25日勞動法訴二字第1140002011號訴願決定書（下稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：

　　緣內政部移民署中區事務大隊彰化縣專勤隊（下稱彰化縣專勤隊）於民國113年8月8日，在原告位在彰化縣○○鎮○○○○路0號之廠房（下稱系爭廠房），查獲松齋企業有限公司（下稱松齋公司）所聘僱如附表編號1至10之越南籍外國人（以下稱N1君等10人）、以及炫賞企業有限公司（下稱炫賞公司）所聘僱如附表編號11至19之越南籍外國人（下稱N2君等9人）共計19人，在系爭廠房從事智慧型電動床包裝及組裝工作。案經移送被告調查後，認原告有就業服務法第44條所定容留外國人從事工作之違規行為，應依同法第63條第1項、行政罰法第18條第1項及彰化縣政府處理違反就業服務法規定裁罰基準（下稱違反就業服務法裁罰基準）第3點規定處罰，乃以113年12月18日府勞外字第1130484962號裁處書（下稱原處分）裁處罰鍰新臺幣（下同）42萬元。原告不服向勞動部提起訴願後，復經該部以訴願決定駁回；原告仍不服而提起本件訴訟。

二、原告主張與聲明：

(一)原告與承攬人各具獨立權責，並無「非法容留」之客觀行為與主觀故意。　　

 1、原告將智慧型電動床之組裝、包裝工作發包予松齋公司及炫賞公司，並簽訂正式承攬契約，同時將系爭廠房部分區域出租予該二公司使用，而定有租賃契約並明確劃定承租範圍。雙方法律關係為「定作人與承攬人」及「出租人與承租人」，原告並非該二公司之股東或關係企業，渠等具備完全之法人獨立自主地位。

 2、依民法第490條之規定，承攬重在「一定工作之完成」，承攬人對於勞務提供、人員調度及作業細節具獨立自主權。松齋公司與炫賞公司經理倪仁志於調查筆錄明確證實，附表所示外籍勞工之排班、工時、請假、考核及現場管理，皆由松齋與炫賞公司自行負責，原告從未介入個別移工之日常管理。且就業服務法並未規定定作人對承攬人所僱勞工負有身分查核之法定注意義務，被告將承攬人之管理義務轉嫁予定作人，不僅無限擴張「容留」之定義，更有違行政罰法之處罰法定原則。另原告與松齋公司、炫賞公司簽訂之承攬契約第5條，雖約定承攬人應提供勞工名冊供備查，其法律本質係屬定作人為確保履約品質、預防違約風險而保留之「監督權」，此乃基於私法自治之權利保留，旨在控管履約能力，而非法律強制課予原告對承攬人內部人事負擔實質查核之法定注意義務。且實際上，承攬人並未提交名冊予原告，原告亦未曾行使該項查核權，此益徵雙方權責分明。原告基於承攬契約，高度信任承攬人之法遵能力，不應因原告未行使「權利」而反過來推論原告具有「非法容留」之責任。

 3、又原告已將系爭廠房部分區域合法出租，依租賃法理，該區域之直接占有、使用及管理權限已移轉予承租人。被告僅以現場無實體區隔，即片面推論原告仍具備場所管領權限，顯屬對租賃法律效果之重大誤解。

 4、再依行政罰法第7條之規定，違反行政法上義務若非出於故意或過失者不予處罰。原告僅係以定作人身分受領勞務成果，對於承攬人是否指派所屬外籍移工變更工作場所乙節，毫不知情且無從干預。而依勞動部（改制前為行政院勞工委員會）88年及87年之函釋，製造業雇主因廠房不敷使用而承租具合法登記證之廠房，可免經核備逕行調派外籍移工至承租廠房工作，此視為「工作之延伸」。松齋公司及炫賞公司均為製造業，渠等將所聘移工調派至承租之系爭廠房工作，符合法令規定，原告信任其調派之合法性，難謂有過失。

 5、原告主觀上既無非法容留之故意，客觀上亦未對該等外國人實施任何管理或支付薪資，自不構成非法容留。 

(二)彰化縣專勤隊對外籍移工製作之調查筆錄，皆以固定問題詢問，而移工之回答所稱「老闆」係指何人，語意不詳，極可能係因語言隔閡、翻譯簡化或調查程序之誘導所致；且渠等對「承攬」、「定作」等法律概念認知模糊，故認渠等陳述不具法律上之客觀真實性，而缺乏證明力。被告未審慎檢驗上開調查筆錄之證明力即逕予採信，顯有職權調查不足之違誤。

(三)原告係定作人，應支付承攬人之工作價金，不因承攬人係雇用外籍移工而改變，故原告並未受有實質利益。被告對原告裁處42萬元高額罰鍰，未審酌原告受責難程度極輕，且其責任與承攬人相比顯不相當，嚴重違反比例原則。

(四)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

(一)原告客觀上有受領勞務之事實，已違反就業服務法第44條規定。

 1、彰化縣專勤隊於113年8月8日實施檢查時，當場發現松齋公司所聘之N1君等10人、及炫賞公司所聘之N2君等9人，在系爭廠房內從事智慧型電動床之組裝與包裝工作。該19名移工之核准工作地均在彰化縣他處，卻出現於系爭廠房工作，顯已違反許可內容。

 2、又依勞動部之函釋，勞動基準法第44條所載「非法容留」，指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但容許外國人停留於某處所為其提供勞務之行為。只要外國人有勞務提供之事實，即令無償或形式上具備承攬契約，仍不影響非法容留事實之認定。

 3、原告作為具規模之企業，對於外籍移工之管理法令應知之甚詳，卻容任19名身分不明之外籍移工在系爭廠房內與自己聘僱之勞工共同工作長達一年半之久，且未加區隔或查核許可身分，顯未盡行政罰法上應盡之管理防範義務，具備主觀過失甚明。

(二)原告對在場移工具備管領權與控制力。

 1、原告人資主管管淳芳於調查筆錄中自承，原告自行聘僱之60餘名外籍移工與松齋、炫賞公司聘僱如附表所示19名外籍移工，全部都在同一區域混合工作，現場並無任何識別證、亦無實體區隔，足證原告對於該工作場域具備實質管領權，並非單純的出租場域。何況依一般民間慣例，承攬係因定作人技術或設備不足而有所需，然本件原告自己聘僱之外籍移工亦在現場從事相同工作，且觀以現場並無特殊設備需外包，顯見原告與承攬人間之文件，僅係表面掩飾，實際上係容留移工從事工作。

 2、部分被查獲之移工也明確供稱自入境起即被指派至系爭廠房工作，且表示「查獲地老闆」會指派工作並發給薪資現金等語；且外籍移工對工作內容、時間及薪資發放之陳述也高度一致，足以佐證原告對其等具有實質指揮監督之作為。 

(三)依勞動部105年之函釋，製造業外籍移工之工作延伸，須基於2公司間「買賣契約」為之，且須隨同本國勞工前往。本件原告與松齋、炫賞等公司間並無買賣契約，故不符合調派基準。原告雖主張松齋及炫賞公司基於租賃關係，可調派員工至原告公司作業，惟該2公司申請招募外國人之類別屬「特定製程製造業」，依法並不適用原告所援引之一般製造業調派規定。 

(四)被告依就業服務法第63條第1項及違反就業服務法裁罰基準第3點等規定，審酌本件非法容留人數達19人，依此計算裁罰42萬元｛計算式：基準A(15萬元)+基準B(18人x1.5萬元)=42萬元｝。被告裁處之金額係在法律規定範圍內，並已考量違規人數、行為嚴重程度及應受責難程度，故所裁量金額並無違反比例原則。

(五)聲明：原告之訴駁回。　　　

四、爭點：原告主張：㈠並無就業服務法第44條規定之容留行為；㈡原處分裁罰過重而違反比例原則等，是否可採？

五、本院之判斷：　　　

(一)前提事實：彰化縣專勤隊於事實概要欄所載時、地所查獲N1君等10人、N2君等9人，分別係松齋公司、炫賞公司所聘僱乙節，為兩造所不爭執，復有訴願決定、原告與松齋公司承攬契約書、原告與炫賞公司承攬契約書、原告與松齋公司廠房租賃契約書、原告與炫賞公司廠房租賃契約書、原處分與送達證書、彰化縣專勤隊113年9月13日移署中彰勤字第1138047681號書函（檢附彰化縣專勤隊113年8月8日執行查察營業（工作）處所紀錄表、彰化縣專勤隊調查筆錄、現場照片影本4張）、被告114年11月11日府勞外字第1140441214號函、被告115年4月7日府勞外字第1150119839號函暨檢附之彰化縣專勤隊調查筆錄1份（見本院卷第31-45、51-57、131-133、136-137、153-276、285-286、377-383頁）、外國人報到紀錄表、順新人力仲介有限公司外國人交付雇主紀錄表各2份、外籍移工聘僱資料2份（見勞動部114年10月9日勞動法訴二字第1140084890號函檢附之卷宗第236-239、426-427）等件附卷可稽，首堪認為真實。

(二)本件應適用之法規：

 1、就業服務法-⑴第44條：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」⑵第63條第1項：「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」

 2、行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

 3、違反就業服務法裁罰基準-⑴第1點：「彰化縣政府為依法有效處理違反就業服務法(以下簡稱本法)案件，建立執法公平性，特訂定本基準。」⑵第3點：「違反本法第44條、第57條第1款，依下列規定裁罰：『違反事件』……(三)非法容留未經許可或他人所申請聘僱之外國人從事工作者。『法條依據』第44條、第63條，『法定罰鍰額度』處15萬元以上75萬元以下罰鍰。裁罰基準：基準A：『違法要件』過失、故意：『裁罰額度』新臺幣15萬元。基準B （非法聘僱或容留人數）：（總人數減1人）×新臺幣1萬5,000元。裁罰總額（基準A＋基準B）：裁罰總額度以新臺幣75萬元為上限。」 

 4、勞動部91年9月11日勞職外字第0910205655號令略以：「查『就業服務法』(以下簡稱本法)第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。……」（所謂「容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為」係指非法容留人容許該外國人進入其所管領之場域並實質上受領該外國人勞動成果之意）及95年2月3日勞職外字第0950502128號函謂：「一、按本法第43條規定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。……。」上開函釋乃勞動部本於行政主管機關之地位，就「就業服務法」第57條第1款及第44條適用上之區別，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，行政法院自得予以援用。

(三)原處分依就業服務法第44條認定原告非法容留N1君等10人、N2君等9人於系爭廠房從事工作，並無違誤，說明如下：

 1、就業服務法於91年1月21日全部重新修訂，其中第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」第44條則將「留用」行為單獨列出特別規範，並用以區別聘僱行為主體之雇主，明白規範負有不得非法容留外國人工作之義務主體為「任何人」；而「留用（或容留）」行為又是用以區別「聘僱」行為，亦即係指任何自然人或法人雖與外國人間無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，卻容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實之行為而言。且就業服務法第44條係規定於同法第42條及第43條之後，說明就業服務法第44條係91年間立法者重新立法時，考量其行為主體及行為態樣迥異於雇主之聘僱行為且具可責性，而將之獨立於聘僱行為之外另行規定，但與雇主非法聘僱行為之可責性等同視之，亦即無論是非法容留或非法聘僱，也無論其係故意或過失，初次違反者均處以行政罰，5年內再次違反且屬故意者方處以刑事罰。換言之，就業服務法第44條既用以區別同法第42條及第43條之雇主及其聘僱行為，其禁止規範所指之「任何人」乃係課違規行為人之場所主人責任，亦即外國人提供勞務之場所既係場所主人所管領，縱使該場所主人與外國人間並無聘僱關係，但該場所人員之出入既由場所主人所管制，惟場所主人卻容許該外國人進入其所管制之場所內並為該場所提供其工作事實，其結果等同於由該外國人為場所主人提供勞務，因而實質減損了本國人民之就業機會。準此，就業服務法第44條係立法者明確課予場所主人負有確實查核出入人員有無工作許可之行政法上義務，藉此禁止任何場所主人得以默認、容許或積極促使未經聘僱許可、許可失效、或他人所申請聘僱之外國人在其管領之場所內工作。如場所主人違反前揭行政法上義務，縱使其與該外國人無聘僱關係，亦僅是該場所主人不會於違反就業服務法第44條規定之外，另構成雇主聘僱外國人有就業服務法第57條各款規定之違反而已。研求就業服務法第44條及第57條於91年1月21日修法理由及歷程，立法者係以就業服務法第57條規定之各種聘僱外國人禁止行為類型仍有規範不足之情事，致使許多人為規避就業服務法第57條規定之適用，以其與該外國人間無聘僱關係為由，而得解免當時違反就業服務法之刑事責任，為此立法者乃於就業服務法第57條規定之外，另於同法第44條概括規範非法容留外國人從事工作之類型（無須容留人與〈非法〉外籍移工間存有聘僱關係為必要），並使其不法程度由全部刑事不法，下降以行政不法之處罰方式為主；至其評價非法容留者與非法雇用者之違法程度相當，乃因非法雇用者之違規行為經常為非法容留者所庇護或隱藏，如場所主人能切實杜絕非法容留行為，也就不容易發生非法雇用行為。是以就業服務法第44條規定有其特別之行政立法目的，而課予人民一定之行政法上義務，並對該義務之違反施以行政罰。

 2、經查，彰化縣專勤隊於113年8月8日，在系爭廠房查獲N1君等10人、N2君等9人從事智慧型電動床包裝及組裝工作之客觀事實，既為原告所不爭執，原告自應就其無容留上開外國人工作乙節，負舉證之責任。原告雖主張係與松齋公司、炫賞公司簽訂承攬契約，將組裝、包裝之工作發包給該2公司承攬，並與之簽訂租賃契約，將部分廠房出租給該2公司使用，對出租之廠房無管理權限，故無容留外過人云云。惟彰化縣專勤隊至系爭廠房執行查察時，原告公司自己聘僱之外籍移工也在現場工作，有彰化縣專勤隊執行查察營業(工作)處所紀錄表附卷可稽（見本院卷第157-160頁）；原告公司之人資主管管淳芳於彰化縣專勤隊詢問時亦陳稱：原告公司自己聘僱的移工約60多人，並沒有製作識別證作區別，而全部移工都在同一區工作，所以自己也不清楚移工屬於哪家公司申請的等語，有彰化縣專勤隊調查筆錄1份在卷可佐（見本院卷第161-169頁），顯見以松齋公司、炫賞公司等為雇主所聘僱之移工，與原告公司自己聘用之移工實際上工作場所混雜，並無區別，縱然原告有將部分廠房出租給松齋公司、炫賞公司，但在實際作業時，既然與原告自己聘僱之移工作業區域未區分，原告對該等移工於系爭廠房之作業確有容留行為無誤，是原告上開主張難謂可採。至原告主張係松齋公司、炫賞公司向其承租部分廠房後將附表所示移工派至系爭廠房工作云云，因上開2公司招募之外國勞工係依據特定製程造業申請，不適用一般製造業得將所聘僱勞工調派至承租廠房，業如前述，原告此部分主張亦無足採，附此敘明。

 3、另參以卷附NGUYEN VAN THUC等18名移工於彰化縣專勤隊製作之調查筆錄（見本院卷第185-276、379-383頁），雖因待證事實相同，而於詢問時設定相同之題目，但該等筆錄皆透過通譯人員翻譯，確保受詢問人能理解問題，且細繹各份筆錄內容，就相同問題每位移工之回答並不完全相同，顯見各該移工均能實際理解問題並依據自己的意志回答，並無誘導或遭脅迫而回答等情事，原告於言詞辯論時亦已不爭執上開調查筆錄之證據能力（但爭執證明力），上開調查筆錄自然可以作為證據使用。而稽以前開移工調查筆錄，渠等均稱受雇期間僅在系爭廠房作業，未曾至雇主松齋公司或炫賞公司之廠房工作過；另移工VO VAN THE陳稱於工作期間未曾見過自稱松齋公司人員或負責人之人到過系爭廠房（見本院卷第213頁）；移工VO THI NGOC MAI、MAI THI HOA及NGUYEN DINH SON等甚至陳稱係自己到原告公司應徵工作，由原公司委託仲介轉換到現在的公司等語（見本院卷第230、248、380頁）。由上開移工之調查筆錄可知，N1君等10人、N2君等9人雖各為松齋公司、炫賞公司聘僱之員工，但渠等或係於入境後即在仲介公司安排下至原告公司工作，或係自行至原告公司應聘並由仲介辦理轉換承接，隨後即進入原告公司工作，渠等實際工作地點自始均在原告公司，與名義雇主並無任何關連。益徵被告縱未能證明原告為N1君等10人、N2君等9人之實際雇主，其仍有容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實之行為，業如前述，參以前揭說明，原告所為合於就業服務法第44條之客觀要件無誤。

 4、參以行政罰法第7條第1項之規定，若行為人有故意或過失而違反行政法上義務且無阻卻違法事由，均得依相關規定予以處罰。而所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。是不論違規行為人係故意或過失而違反行政法上義務之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。查原告知悉系爭廠房內作業之移工並非皆係自己聘僱，有部分為松齋公司、炫賞公司所聘僱，仍使非本公司員工與自己公司員工混和作業，則對其有容留N1君等10人、N2君等9人之事實，其縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失，參以前開說明，原告主觀上有故意、過失等可歸責、可非難事由。

 5、從而，原告對非其申請許可入境之外籍移工在系爭廠房作業之客觀事實已有清楚之認識，且該事實之實現並不違背其本意，則原處分認原告有就業服務法第44條之違規行為，並無違誤。　　

(四)原處分並無裁罰過重而違反比例原則：

 1、按違反就業服務法裁罰基準係被告為依法有效處理違反就業服務法案件，建立執法公平性所訂定，此觀以該裁罰基準第1點之規定可知。違反就業服務法裁罰基準既然係被告為使其處理違反就業服務法裁處之案件，有一致性之處理規範而訂定，俾於裁罰時有具體客觀之裁量標準可循，避免造成恣意輕重之情形，而其裁罰之金額也在就業服務法第63條第1項所定裁罰範圍內，核無違反法律優位或法律保留原則，自得援以為裁罰之依據。

 2、紬繹違反就業服務法裁罰基準第3點之規定，對違反就業服務法第44條者，依同法第63條第1項所定最低罰鍰額度15萬元為裁罰基準，並按容留人數提高裁罰金額，對第2人以上每增加一人增加裁罰金額1萬5千元，並以法定最高裁罰額度75萬元為上限。核被告依此計算本件裁罰金額為42萬元｛計算式：基準A(15萬元)+基準B(18人x1.5萬元) =42萬元｝，係在法律規定範圍內（15萬至75萬元），並已考量違規人數、行為嚴重程度及應受責難程度，難謂有何違反比例原則之處，原告主張裁罰金額過重而違反比例原則云云，並無理由。

(五)綜上所述，原告前揭主張，均不可取，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告對之訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。

七、結論：本件原告之訴無理由。　　　　

中　　華　　民　　國　　115 　年　　4 　　月　　28　　日

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　張佳燉

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

中　　華　　民　　國　　115 　年　　4 　　月　　28　　日

　　　　　　　　　　　　　　　書記官　周俐君

附表：外籍移工調查筆錄整理