臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭
114年度簡字第95號
原 告 漢杞工程股份有限公司
代 表 人 紀錦英
訴訟代理人 凃榆政律師
黃聖棻律師
複代理人 陳俞靜律師
被 告 臺中市政府環境保護局
代 表 人 吳盛忠
訴訟代理人 許中擎
劉聖傑
許清源
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國114年6月27日府授法訴字第1140154872號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
被告代表人原為陳宏益，於訴訟進行中變更為吳盛忠，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
一、事實概要：
原告從事生物醫療廢棄物焚化處理作業，並就其廢棄物焚化處理程序（M01）領有被告核發之固定污染源操作許可證（中市府環空操證字第0214-04號，下稱操作許可證）。被告於114年1月22日14時50分許，派員前往原告工廠進行稽查，查核時現場焚化爐及空氣污染防制設備均處於運作中，廠內員工正補行撰寫當日上午之操作紀錄。被告認原告未依操作許可證內容，記錄空氣污染防制設備操作參數，經被告通知原告陳述意見後，認原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定，遂依同法第62條第1項第5款及公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則規定，以114年3月10日中市環稽字第11400124745號函檢附裁處書（字號：00-000-000000，下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條規定，命原告接受環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經臺中市政府以114年6月27日府授法訴字第1140154872號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠原告所領固定污染源操作許可證僅登載「每小時紀錄…」，即每小時記錄一次操作參數，然上開規定，並無任何一條環保法法規範或操作許可證內容有強制規定該紀錄之「格式及方式」。
㈡被告稽查當日，現場操作人員確係每小時巡查，並記錄空氣污染防制設備之操作參數，惟為配合現場作業流程，先以便於操作之方式即時記錄，俟彙整檢核後，再填載於原告自製之1小時操作紀錄表。該紀錄表除載有操作許可證所定項目（如A103脈動式袋式集塵器活性碳注入量）外，尚增列其他管理項目，以強化內部自主管控。然被告稽查人員到場時，適逢現場人員進行紀錄轉謄作業，即逕認原告未依規定記錄，顯屬誤解。又相關法規及操作許可證並未限制紀錄之具體方式，原告以前揭方式先行記錄再行彙整填載，既能確實掌握設備運作情形，亦符合制度設計所賦予之彈性與預防目的。
㈢本件稽查時，就原告空氣污染防制設備之操作狀況、平時檢查、保養維護頻率及相關紀錄，或其防制措施，並無其他足認未依操作許可證內容操作，致危害空氣品質之具體事證。被告雖得行使裁量權，然不得恣意為之，其僅以原告採區間時間為紀錄方式，即逕認其違反固定污染源操作許可證內容，而該當空氣污染防制法第24條第2項規定，尚非無疑。被告未審酌個案情節及是否影響空氣污染防制法之立法目的，即逕為裁處，難謂符合行政程序法第10條所要求之比例原則與裁量正當性，亦有不當連結之疑義。
㈣被告以其違反空氣污染防制法第24條第2項為由，除援引同法第62條第1項規定外，逕依公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則所定「A×B×C×D×（1+E）×罰鍰下限」之計算公式，裁處原告10萬元罰鍰，然該裁罰結果與本案行為之可非難性顯不相當。再者，被告未具體審酌本案是否確有污染發生及對空氣品質之實際影響程度，即逕予裁罰；且相較於司法實務上明顯危害空氣品質之典型違反案件，原處分仍裁處相同數額之罰鍰，顯與原告應受責難程度不符。復原處分就污染防制所欲達成之公益甚微，反對原告財產權及營業自由造成重大侵害，核與行政程序法第7條所定比例原則尚有未合。
㈤原處分未衡酌原告事實上有按操作許可證之要求每小時確實記錄，無違反操作許可證檢查與保養之要求，顯未盡到行政程序法第9條、第36條所應盡之注意義務與調查義務等語。
㈥並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠原告既領有固定污染源操作許可證，自應依許可證登載事項每小時記錄E101機械式焚化爐二次燃燒室出口溫度及A103脈動式袋式集塵器活性碳注入量。被告於114年1月22日14時50分派員稽查時，現場焚化爐及空氣污染防制設備均在運作中，然原告係於稽查當時始補行撰寫當日上午之操作紀錄，且未能提出其他即時紀錄或相關佐證資料。是以，原告未依操作許可證規定每小時記錄空氣污染防制設備操作參數，違規事證明確。
㈡另原處分係針對原告未依核准之固定污染源操作許可證登載事項每小時紀錄空污防制設備操作參數，屬空氣污染防制法第24條第2項所規範，應依核定之許可內容進行操作，非針對「實際造成污染」的行為來處罰，原告未遵守許可證的操作要求即屬違規行為。故即使原告主張實際上並沒有造成空氣污染，也不能免除處罰。
㈢原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定，被告依同法第62條第1項第5款及公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條附表一、二規定裁處，因計算結果低於法定罰鍰下限，故以法定下限裁處10萬元罰鍰。環境講習部分，因本件裁處金額為10萬元，而同條款最高罰鍰為2,000萬元，其比例為0.5%，經計算應處環境講習2小時。又原告三年內多次違反空氣污染防制法，且資本總額為2,950萬元，本件依裁罰準則未予減輕裁罰金額，尚屬有據，並未違反行政罰法第18條第1項及行政程序法第7條比例原則，亦未侵害原告之財產權及營業自由。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠前揭事實概要所載事實，有系爭操作許可證、被告所屬環保局114年1月22日環境稽查紀錄表、稽查違規照片、原處分、訴願決定等各項證據資料影本存卷可查(見本院卷第71至94頁、第95至97頁、第25頁、第27至37頁)，並為兩造所不爭執，是此部分事實，堪認為真實。
㈡按空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，特制定本法。」第24條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，……向直轄市、縣（市）主管機關……申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應……向直轄市、縣（市）主管機關……申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。……（第4項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第62條第1項第5款規定：「公私場所有下列情形之一者……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰……：……五、違反第24條……第2項規定未依許可證內容……操作……。」第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」準此，為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，公私場所具有環境部指定公告之固定污染源者，應申請取得設置及操作許可證，並依設置及操作許可證內容進行設置及操作，若有未依許可證內容操作之情事，即應依空氣污染防治法之相關規定受罰，其經處分停工、停業或5千元以上罰鍰者，並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。
㈢次按依空氣污染防制法第24條第4項授權訂定之管理辦法第7條第1項規定：「許可證記載與空氣污染物排放有關之原（
物）料、燃料用量及產品產量推估與核定方式如下：一、單位時間用（產）量應以固定污染源最大設計量估算與核定之。二、年用（產）量得以公私場所申請固定污染源最大操作量估算與核定之。但申請之最大操作量不得大於固定污染源最大設計量。」第9條規定：「許可證記載之各項許可條件或數值，於未超過固定污染源空氣污染防制設施最大處理容量，且符合排放標準及本法相關管制規定者，得有百分之十之容許差值。」又依空氣污染防制法第85條第2項授權訂定之裁罰準則第3條第1項、第2項、第3項及第5項規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度=A×B×C×D×(1+E)×罰鍰下限。（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。……（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」該附表一第11項次載明：「違反本法條款：第24條第2項。污染程度(A)：……二、已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，……。A=1。污染物項目(B)：B=1。污染特性(C)：C=違反本法規定之日（含）前1年內違反相同條款之累積次數。影響程度(D)：……二、已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作……。D=1-5。」該附表二載明：「加重或減輕裁罰事項：……二、應減輕裁罰事項（合計最多減輕權重不得超過總權重(A×B×C×D)百分之80）：……（四）稽查配合度良好。加重或減輕裁罰之權重上限0.2。」第4條規定：「依前條規定計算應處罰鍰額度逾法定罰鍰額度上限者，以該法定罰鍰額度上限裁處之；低於該法定罰鍰額度下限者，以該法定罰鍰額度下限裁處之。」經核上揭管理辦法係中央主管機關環境部針對固定污染源設置與操作許可證之相關申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止等細節性及技術性事項所訂定之法規命令，核無逾越母法授權範圍，亦未牴觸其規範意旨，自得予以援用。另上開裁罰準則亦係中央主管機關為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇，而按污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害影響程度訂定處罰基準，乃考量違規行為態樣及情節輕重等核心因素而為，未逾空氣污染防制法授權範圍及目的，地方主管機關自得援為裁處之準據。
㈣經查，被告所屬環保局於114年1月22日14時50分至16時25分許，派員前往原告廠址稽查，查核發現原告所屬現場人員正撰寫當日上午之每日操作紀錄之相關資料，未確實依系爭操作許可證內容，進行每小時記錄現場空氣污染防治設備之操作參數等情，有環境稽查紀錄表、稽查違規照片及系爭操作許可證等資料附卷可稽（見本院卷第93至97頁)。足認原告114年1月22日，明顯未依固定污染源操作許可證內容操作，每小時紀錄二次燃燒室出口溫度、活性炭之注入量，自有違反空氣污染防制法第24條第2項規定之情事。
㈤原告雖主張：系爭操作許可證僅登載「每小時紀錄…」，即每小時記錄一次操作參數，然並無任何一條環保法法規範或操作許可證內容有強制規定該紀錄之「格式及方式」，且為配合現場作業流程，原告現場人員先以便於操作之方式即時記錄，然被告稽查人員到場時，適逢現場人員進行紀錄轉謄作業云云，並提出原告廠區監視器畫面、機械式焚化路自動監控、燃燒室出口中心溫度連續記錄、原告114年10月中小型焚化爐月報表及活性碳進貨發票為證（見本院卷第159至160頁、第169至173頁、第197至206頁）。惟：
1.原告廠址內之E101機械式焚化爐應每小時記錄二次燃燒室出口溫度、A103脈動式袋式集塵器應每小時記錄活性碳之注入量一節，有系爭操作許可證在卷可參（見本院卷第93頁）。雖系爭操作許可證或相關法規範，就原告應如何每小時記錄二次燃燒室出口溫度及活性炭之注入量雖未明文規定，然依依固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法(下稱管理辦法)規定，空污操作許可對各項空污防制設備均設有許可區間值，其目的在於掌握設備是否確實防制空氣污染物。操作參數屬浮動數值，會隨時間及操作條件而變動，故應確實登載記錄時間及操作參數等事項，以掌握空污防制設備運作情形。且原告於本院審理時陳稱：活性碳是由現場之操作員定時投料，是為了中和焚化爐產生之廢氣酸鹼度等語（見本院卷第164至165頁），益見活性碳注入之功用對於原告從事之生物醫療廢棄物焚化處理作業實屬重要。另空氣污染防制法之立法目的，在於避免預期污染之發生，逐時記錄係用以確認操作狀況並供主管機關查核比對，並非流於形式。據此，原告即有依系爭操作許可證，每小時記載二次燃燒室出口溫度、活性炭之注入量之義務甚明。惟原告之現場人員於稽查之時，並非依彙整檢核後之資料，進行轉謄二次燃燒室出口溫度、活性炭之注入量之紀錄，而係於下午稽查時段，一次性、大量、依序填寫二次燃燒室出口溫度、活性炭之注入量於當日上午之每小時紀錄，則該等數值是否確為當日上午二次燃燒室出口溫度、活性炭之注入量之每小時紀錄，顯有可疑，即有違前揭管理辦法及空氣污染防制法之立法目的。
2.至原告雖提出原告廠區監視器畫面、機械式焚化路自動監控、燃燒室出口中心溫度連續記錄、原告114年10月中小型焚化爐月報表及活性碳進貨發票為證（見本院卷第159至160頁、第169至173頁、第197至206頁）。然原告既自108年7月起，建置燃燒室出口中心溫度連續記錄，本可提供稽查當日之二次燃燒室出口溫度連續紀錄為佐證，惟其所提供者係108年7月19日之紀錄，非稽查當日之數值；原告114年10月中小型焚化爐月報表，亦非稽查當月之報表；另活性碳進貨發票，僅能證明原告有購買如發票所示數量、金額之活性碳，無法證明原告現場操作人員有定時將活性碳投入焚化爐。是以，原告所提上開證據，均無從為其有利之證明。
3.從而，原告上開主張，難認有據，要無可採。
㈥原告另主張：被告未審酌個案情節及是否影響空氣污染防制法之立法目的，未具體審酌本案是否確有污染發生及對空氣品質之實際影響程度，裁處原告10萬元罰鍰，與本案行為之可非難性顯不相當與行政程序法第7條所定比例原則未合云云。經核被告計算本件裁處金額係依裁罰準則第3條第1項、第2項及第3項及其附表一（項次十一）、附表二（第2項）為之，其計算式如下：①污染程度（A)：「二、已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定，A=1」②污染物項目（B)：「B=1」③污染特性（C)：「違反本法規定之日（含）前一年內違反相同條款之累積次數，C=1」④影響程度（D)：「二、已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定，D=1」⑤加重或減輕裁罰事項（E)：「稽查配合度良好，E=-0.2」⑥裁罰金額依前揭準則系以「AxBxCxDx(l+E)x罰鍰下限」，應處罰鍰額度為A×B×C×D×(1+E)×10萬元=1×1×1×1×0.8×10萬元=8萬元。因小於法定最低罰鍰額度10萬元，故以10萬元計算。是故，被告經審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，依據上開裁罰準則及附表之規定，核認應加重或減輕裁罰之事由及其權重上限等事項，據以裁處原告罰鍰金額10萬元，及命原告指派其環境保護權責人員接受環境講習2小時之處分，於法適切允洽，其行使裁量權難認有恣意、濫用或怠惰之違法情事。原告主張被告有違反責罰相當之裁量濫用，而違反比例原則云云，洵無足採。
五、綜上所述，原告上開主張各節均非可取。被告作成原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，即屬無據，無從准許。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 115 年 8 月 7 日
法 官 李婉玉
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正而逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 115 年 8 月 7 日
書記官 張宇軒