最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第296號
上 訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 李宗翰
王心吟
林致廷
被 上訴 人 淡水企業股份有限公司
代 表 人 劉東光
訴訟代理人 蘇千祿 律師
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國112年2月23日臺北高等行政法院111年度訴字第616號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
被上訴人經營「揮皇高爾夫球場」，上訴人認定被上訴人為新北市政府體育處民國110年5月15日新北體綜字第1103545528號函（下稱110年5月15日函）及上訴人110年5月26日新北府教體字第1103546008號公告（下稱110年5月26日公告）因應COVID-19（新冠肺炎）第三級警戒標準應關閉的營業場所，卻仍於110年5月21日、24日、25日、26日及27日維持營業，提供民眾入內打球及活動，違反傳染病防治法第37條第1項第2款規定，乃依同法第67條第1項規定，分別以110年5月27日新北體綜字第1103546036號裁處書（下稱原處分1）、110年5月28日新北府教體字第1103546037號裁處書（下稱原處分2）、110年5月29日新北府教體字第1103546038號裁處書（下稱原處分3）、110年5月30日新北府教體字第1103546039號裁處書（下稱原處分4）及110年5月31日新北府教體字第1103546042號裁處書（下稱原處分5，與原處分1、2、3、4合稱原處分）依序裁處被上訴人新臺幣（下同）6萬元、12萬元、24萬元、30萬元及30萬元罰鍰。被上訴人不服，循序提起訴願，經決定駁回，向改制前臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟請求撤銷，經以111年度簡字第40號裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審）管轄。經原審以111年度訴字第616號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，於是提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠依傳染病防治法第2條、第5條、第17條等規定可知，傳染病防治法的主管機關在中央為衛生福利部，在地方為直轄市、縣（市）政府。中央流行疫情指揮中心（下稱疫情指揮中心）為暫時性的任務編組，並非常設機關，無取代各權責機關原有法定職掌的功能，亦非賦予疫情指揮中心享有取代常態法治的權限。
㈡新北市政府體育處非傳染病防治法第2條及第37條規定的權責機關，其所作110年5月15日函僅係告知疫情指揮中心110年5月15日公告的內容，性質上為單純的事實敘述，沒有作成行政處分的意思，對被上訴人並未產生拘束性的規制效力；至教育部體育署110年5月17日臺教體署設㈢字第1100017963號函（下稱110年5月17日函）發文對象為各直轄市及縣市政府，乃機關內部行文，不具外部性，尚非行政處分，亦非傳染病防治法第37條第1項第2款規定地方主管機關所為的措施。新北市政府體育處110年5月15日函及教育部體育署110年5月17日函說明第1點所稱疫情指揮中心110年5月15日公告，事實上僅是疫情指揮中心於110年5月15日發布的新聞稿，不能以被上訴人的營業行為違反疫情指揮中心110年5月15日發布的新聞稿，就認為已該當於傳染病防治法第67條第1項第2款所定「拒絕、規避或妨礙主管機關依第37條第1項第2款採行之措施」的處罰要件。
㈢衛生福利部110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告（下稱衛福部110年5月21日公告）及110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告（下稱衛福部110年5月16日公告），均非傳染病防治法第37條第1項規定由地方主管機關所為管制特定場所出入的措施。又被上訴人經營的「揮皇高爾夫球場」為一室外高爾夫球場，既非衛福部110年5月16日公告明文限定的「室內螢幕式高爾夫練習場」，亦與衛福部110年5月21日公告所例示的教育學習場域不相類似；再者，衛福部110年5月21日公告所例示的觀展觀賽場所，具有室內、封閉式空間及場所內人群高度集中的共同特徵，此與被上訴人經營的高爾夫球場屬室外、寬敞的開放式空間不相類似。因此，被上訴人是否受衛福部110年5月16日公告及110年5月21日公告的拘束即有不明確的情形，尚難據此逕認被上訴人110年5月21日、24日、25日、26日及27日的營業行為，已該當於傳染病防治法第67條第1項第2款所定「拒絕、規避或妨礙主管機關依第37條第1項第2款採行之措施」的處罰要件。
㈣疫情指揮中心嗣於110年5月25日再發布網路訊息表示，延長全國疫情第三級警戒至110年6月14日，並於翌日發布新聞稿，重申強化COVID-19第三級警戒相關措施及裁罰規定，相關強化措施及裁罰包括「經公告應關閉之休閒娛樂場所，將嚴查不得營業；查獲違法營業者，對業者、現場執業人員、消費及聚會者，依法分別裁罰。」上訴人始作成110年5月26日公告明確記載所轄室外高爾夫球場暫停營業至同年6月14日，於此方可認上訴人已依傳染病防治法第37條第1項第2款及第3項規定，按照疫情指揮中心指揮官指示應採行的防疫措施，對室外高爾夫球場為進出管制，且管制期間為110年5月26日公告生效日起至同年6月14日。被上訴人於110年5月27日始知悉上訴人110年5月26日公告內容，則被上訴人於同年月21日、24日、25日及26日的營業行為，均難認是拒絕、規避或妨礙上訴人依傳染病防治法第37條第3項及第1項第2款規定採行之管制措施的行為，不符同法第67條第1項第2款規定的處罰要件，原處分1至4自屬違法，應予撤銷。
㈤上訴人就被上訴人110年5月21日、24日、25日、26日及27日的營業行為，分別以原處分1、原處分2、原處分3、原處分4及原處分5裁處6萬元、12萬元、24萬元、30萬元及30萬元罰鍰，是對初次違規者裁處法定罰鍰最低額，再視後續各別違規情形，為逐次加重處罰的裁量決定，然被上訴人110年5月21日、24日、25日及26日的營業行為，不符傳染病防治法第67條第1項第2款規定的處罰要件，則其110年5月27日的營業行為違反上訴人110年5月26日公告，而該當於傳染病防治法第67條第1項第2款規定的處罰要件，乃屬第1次違規。上訴人就此以原處分5裁處法定罰鍰的最高上限，顯然有裁量審酌之基礎事實錯誤的情形，從而有違反比例、有利不利一併注意等原則的裁量瑕疵，亦應予撤銷等語，撤銷訴願決定及原處分。
四、本院的判斷：
㈠傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條規定：「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」第37條規定：「（第1項）地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：……二、管制特定場所之出入及容納人數。……（第2項）各機關（構）、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。（第3項）第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」第67條第1項第2款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第29條第2項、第32條第1項所為之輔導及查核或第37條第1項第1款至第5款所採行之措施。……」依傳染病防治法第17條第2項授權訂定之中央流行疫情指揮中心實施辦法第3條規定：「本中心任務如下：……三、防疫應變所需之新聞發布、教育宣導、傳播媒體優先使用、入出國（境）管制、居家檢疫、國際組織聯繫與合作、機場與港口管制、運輸工具徵用、公共環境清消、勞動安全衛生、人畜共通傳染病防治及其他流行疫情防治必要措施。」據上，傳染病防治法第67條第1項第2款所稱拒絕、規避或妨礙「主管機關依第37條第1項第1款至第5款所採行之措施」，須以「地方主管機關」會同有關機關（構）所採行之措施，始該當處罰之要件。
㈡本件所涉新聞稿、函文、公告及網路訊息如下：
⒈疫情指揮中心110年5月15日新聞稿：「……自即日起至5月28日提升雙北地區疫情警戒至第三級……措施如下：一、全國性措施：⒈關閉休閒娛樂場所，包括……健身休閒中心（含提供指壓、三溫暖等設施之美容瘦身場所）、保齡球館、撞球場、健身中心（含國民運動中心）、室內螢幕式高爾夫練習場……及其他類似場所。……二、第三級警戒區域（臺北市、新北市）措施（時間5月15日至5月28日）：⒈除關閉休閒娛樂場所外，同時關閉觀展觀賽場所，包括展覽場……體育館、活動中心……室內溜冰場、室內游泳池……等其他類似場所。⒉……」
⒉新北市政府體育處110年5月15日函：「主旨：因應COVID-19（新冠肺炎）最新疫情，雙北疫情警戒升至第三級，請依中央流行疫情指揮中心『COVID-19疫情警戒標準及因應事項』，自110年5月15日至5月28日啟動第三級警戒標準及因應事項，詳如說明……。說明：一、依中央疫情指揮中心110年5月15日公告辦理。二、依據第三級警戒標準及因應事項，僅保留維生、秩序維持、必要性服務、醫療及公務所需之外，其餘營業及公共場域關閉，並將依疫情滾動式調整。」
⒊衛福部110年5月16日公告：「主旨：公告嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定。依據：傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾……二、期間：自中華民國110年5月11日起，停止適用日期由本部另行公告。三、本案公告對象應遵守COVID-19第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定（詳如附件）……。四、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反，依據傳染病防治法第17條規定，由地方主管機關依附件所列罰則視
違規情節據以處罰。……」其附件規定：「防疫措施：一、各營業場所及公共場域：㈠關閉休閒娛樂場所。法源依據：一、……㈠傳染病防治法第37條第1項第2款。……定義說明：休閒娛樂場所：包括歌廳、舞廳、……保齡球館、撞球場、健身中心（含國民運動中心）、室內螢幕式高爾夫練習場、遊藝場所、電子遊戲場、資訊休閒場所、麻將休閒館及其他類似場所。」
⒋教育部體育署110年5月17日函：「主旨：為因應目前國內COVID-19疫情持續嚴峻，請配合通知轄內高爾夫球場業者，自即日起關閉至5月28日止，請查照。說明：一、依據中央流行疫情指揮中心（下稱疫情指揮中心）110年5月15日公布加嚴及加大限制措施辦理。二、疫情指揮中心已將臺北市及新北市提升為第三級警戒區域，並加強全國性限制措施，鑒於高爾夫球場之消費者來自全國各地，即便室內室外進行人流管制也難以掌控其有無接觸染疫者風險，考量目前疫情嚴峻，為避免群聚染疫風險，爰請高爾夫球場業者務必配合關閉至110年5月28日……。正本：各直轄市及縣市政府」。
⒌衛福部110年5月21日公告：「主旨：公告嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定。依據：一、傳染病防治法第36條。二、傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾……二、期間：自中華民國110年5月19日起，停止適用日期由本部另行公告。三、本案公告對象應遵守COVID-19第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定（詳如附件）……。四、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反，依據傳染病防治法第17條規定，由地方主管機關依附件所列罰則視違規情節據以處罰。……」其附件規定：「防疫措施：除依本部110年5月16日衛授疾第1100200449A號公告附件所列關閉休閒娛樂場所外，同時關閉觀展觀賽場所及教育學習場域。法源依據：傳染病防治法第37條第1項第2款。……定義說明：一、觀展觀賽場所：包括展覽場、電影片映演場所（戲院、電影院）、集會堂、體育館、活動中心、展演場所（音樂廳、表演廳、博物館、美術館、陳列館、史蹟資料館、紀念館）、室內溜冰場、室內游泳池、遊樂園、專營兒童遊戲場及其他類似場所。二、教育學習場域：包括社區大學、樂齡學習中心、訓練班、K書中心、社會教育機構（社會教育館、科學教育館、圖書館）、老人共餐活動中心及日間照顧中心等其他類似場所。」
⒍疫情指揮中心於110年5月25日發布網路訊息：延長全國疫情第三級警戒至110年6月14日；並於同年5月26日發布新聞稿，重申強化COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定，強化措施及處罰包括「……二、經公告應關閉之休閒娛樂場所，將嚴查不得營業；查獲違法營業者，對業者、現場執業人員、消費及聚會者，依法分別裁罰。……」
⒎上訴人110年5月26日公告：「主旨：公告新北市（以下簡稱本市）室外高爾夫球場、……室內螢幕式高爾夫練習場、市內棒壘球打擊練習場及運動休閒場館等營業場所暫停營業至110年6月14日，並自即日生效。依據：傳染病防治法第37條第1項第2款及中央流行疫情指揮中心110年5月15日及5月25日記者會指示事項。公告事項：一、為因應中央流行疫情指揮中心110年5月15日宣布自即日起提升本市疫情警戒標準至第三級，本市轄內室外高爾夫球場、健身中心、撞球場、保齡球館、室內螢幕式高爾夫練習場、室內棒壘球打擊練習場及運動休閒場館等營業場所，自即日起至110年6月14日期間暫停營業。二、違反本公告且拒絕改善者，本府得依傳染病防治法第67條第1項第2款處新臺幣6萬元以上30萬以下罰鍰。」
㈢經查，疫情指揮中心、新北市政府體育處、教育部體育署、衛福部、上訴人陸續發布上述新聞稿、函文、公告及網路訊息，被上訴人經營之揮皇高爾夫球場於110年5月21日、24日、25日、26日及27日仍維持營業，提供民眾入內打球及活動，經上訴人認定違反傳染病防治法第37條第1項第2款規定，依同法第67條第1項規定，分別於110年5月27日、28日、29日、30日、31日以原處分1至5依序裁處被上訴人6萬元、12萬元、24萬元、30萬元及30萬元罰鍰等情，為原審依法確定之事實，經核與卷內證據資料相符。
㈣關於原處分1至4部分：
原審審酌：⑴疫情指揮中心為暫時性的任務編組，並非常設機關，無取代各權責機關原有法定職掌的功能，亦非賦予疫情指揮中心享有取代常態法治的權限；⑵新北市政府體育處並非傳染病防治法第2條及第37條規定的權責機關，其所作110年5月15日函僅係告知疫情指揮中心110年5月15日公告的內容，性質上為單純的事實敘述，對被上訴人並未產生拘束性的規制效力；教育部體育署110年5月17日函發文對象為各直轄市及縣市政府，屬機關間內部行文，不具外部性，尚非行政處分，亦非傳染病防治法第37條第1項第2款規定地方主管機關所為的措施；⑶被上訴人經營的「揮皇高爾夫球場」為一室外高爾夫球場，既非衛福部110年5月16日公告明文限定的「室內螢幕式高爾夫練習場」，亦與衛福部110年5月21日公告所例示的「教育學習場域」不相類似；衛福部110年5月21日公告所例示的「觀展觀賽場所」，具有室內、封閉式空間及場所內人群高度集中的共同特徵，此與被上訴人經營的高爾夫球場屬室外、寬敞的開放式空間不相類似等情，據以認定被上訴人於110年5月21日、24日、25日及26日的營業行為，均難認是拒絕、規避或妨礙主管機關依傳染病防治法第37條第1項第2款及第3項規定採行之管制措施的行為，不符同法第67條第1項第2款規定的處罰要件，原處分1至4自屬違法，應予撤銷，業已詳述得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，予以論駁甚明，經核並無違反論理法則、經驗法則或判決理由不備、矛盾之違法。
㈤關於原處分5部分：
原判決另論以：上訴人作成110年5月26日公告明確記載所轄室外高爾夫球場暫停營業至同年6月14日，至此可認上訴人已依傳染病防治法第37條第1項第2款及第3項規定，按照疫情指揮中心指揮官指示應採行的防疫措施，對室外高爾夫球場為進出管制，被上訴人於110年5月27日知悉上訴人110年5月26日公告內容卻未暫停營業，其營業行為固該當於傳染病防治法第67條第1項第2款規定的處罰要件，然因屬第1次違規，上訴人以原處分5裁處法定罰鍰的最高上限30萬元，顯然有裁量審酌之基礎事實錯誤的情形，違反比例、有利不利一併注意等原則的裁量瑕疵等語，經核亦無違誤。
㈥上訴意旨雖主張：衛福部110年5月16日公告及110年5月21日公告，係經適法之程序及組織所為的行政處分，前開公告事項中指明「關閉休閒娛樂場所」，被上訴人所經營之高爾夫球場，係屬休閒娛樂場所，自無疑義，被上訴人先將高爾夫球場區分為室內及室外二種模式，錯誤認定上開例示性表述為列舉，另原審漏未考量衛福部110年5月16日公告，驟認本案被上訴人不受新北市政府體育處110年5月15日函、教育部體育署110年5月17日函重申上開中央主管機關公告內容之拘束，復認地方主管機關即應按傳染病防治法第37條第3項規定，依疫情指揮中心指揮官指示，完備相關行政行為的程序，據以執行，罔顧中央主管機關所為公告之對象、期間、規制事項均具體明確，可為受規範者所預見，顯有判決理由不備、矛盾之違法等語。惟查，原判決業已詳細敘明：被上訴人所經營「揮皇高爾夫球場」為一室外高爾夫球場，既非衛福部110年5月16日公告明文限定的「室內螢幕式高爾夫練習場」，亦與衛福部110年5月21日公告所定義說明的各項「教育學習場域」不相類似，另衛福部110年5月21日公告所定義說明的各項「觀展觀賽場所」，具有室內、封閉示空間及場所內人群高度集中的共同特徵，此與被上訴人經營的高爾夫球場屬室外、寬敞的開放式空間不相類似等語，原審並無上訴人所稱漏未考量衛福部110年5月16日公告之情事。
㈦上訴意旨另主張：上訴人110年5月26日公告的內容，早於各大媒體管道播送防疫相關記者會而為公眾獲悉，則原審採信「上訴人於110年5月27日派員至被上訴人營業場所張貼110年5月26日公告，故被上訴人於110年5月27日始知悉上訴人110年5月26日公告內容」一節，殊難想像未來防疫工作應如何進行、各級主管機關將以何種方式使民眾知悉，並促使民眾依循各項防疫措施進行防疫工作，如此認事用法，自已逸脫傳染病防治法及各項中央主管機關發布疫情警戒標準及防疫措施公告內容等語。惟查：
⒈在COVID-19疫情期間，不僅中央與地方自治團體，各自有組成防疫指揮中心，而且亦各自有記者會之宣布事項及眾多公告。上訴人並未指明其110年5月26日公告前，究竟何一機關之何一公告內容經各大媒體管道播送防疫相關記者會而為公眾所獲悉，且得據以認定被上訴人已知悉高爾夫球場屬應關閉之休閒場所，自無從為有利於上訴人之認定。
⒉而且，於上訴人110年5月26日公告公布之前，疫情指揮中心110年5月15日新聞稿及衛福部110年5月16日公告、同年月21日公告所明示應關閉者均僅「室內螢幕式高爾夫練習場」，依明示其一排除其他的原則，室外高爾夫球練習場尚且不在應關閉之列，遑論更寬敞的室外高爾夫球場，嗣上訴人110年5月26日公告始將「室外高爾夫球場」與「室內螢幕式高爾夫練習場」並列公告暫停營業至110年6月14日，自即日生效，並於110年5月27日派員至被上訴人營業場所張貼110年5月26日公告，則原審認定被上訴人於110年5月27日始知悉上訴人110年5月26日公告將室外高爾夫球場列為暫停營業場所，其認定事實尚難認有何違背證據法則之情事。
㈧又本院為法律審，所為判決係以高等行政法院判決所確定之事實為基礎，當事人不得提出新證據及主張新事實，為提起上訴之理由。本院對於當事人提出之新攻擊防禦方法或新證據，亦不得審酌。上訴人於上訴時主張球場部分雖為室外場域，被上訴人亦設有封閉式室內活動空間，供會員用餐、交流等使用，無論空間或場所均具人群高度集中之共同特徵，符合新北市政府體育處110年5月15日函及教育部體育署110年5月17日函說明第1點所稱疫情指揮中心110年5月15日公告管制對象等情，乃上訴人在原審言詞辯論終結後，於提起上訴後提出之新事實及新證據，本院無從加以審酌，併予敘明。
㈨綜上所述，原判決撤銷原處分及訴願決定，於法並無不合。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 6 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 林 淑 婷
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 6 月 18 日
書記官 章 舒 涵