112年度上字第329號

上  訴  人  民間全民電視股份有限公司

代  表  人  王明玉             

訴訟代理人  陳倩芸  律師

被 上訴 人  國家通訊傳播委員會

代  表  人  翁柏宗             

訴訟代理人  陳忠儀  律師

            陳家祥  律師

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國112年4月13日臺北高等行政法院109年度訴字第1514號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。  

一、爭訟概要：

　　上訴人經營之民視新聞台於民國109年3月16、17日19時56分至21時53分所播送「臺灣最前線」節目(下稱系爭節目)中，對於衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署）同年月15日新聞公布之嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱新冠肺炎）案59確診者（下稱案59），所為如原判決事實概要欄所述該確診者從事活動增加他人染疫風險及防疫負擔之相關報導內容（下稱系爭新聞內容），經被上訴人審認違反事實查證原則，致損害公共利益，已違反衛星廣播電視法(下稱衛廣法)第27條第3項第4款規定，依同法第53條第2款，以109年10月22日通傳內容字第10900192930號裁處書(下稱原處分)，裁處上訴人罰鍰新臺幣60萬元，上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起撤銷訴訟，經原審判決駁回之，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在原審之答辯及聲明均引用原判決之記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人經營民視新聞台播送系爭節目之系爭新聞內容，經被上訴人109年第4次「廣播電視節目廣告諮詢會議」（下稱系爭諮詢會）討論，出席13位諮詢委員中有10位委員認已違反衛廣法第27條第3項第4款規定，建議依同法第53條第2款規定予以核處，案經被上訴人同年9月23日第928次委員會議審議，決議依衛廣法第27條第3項第4款及第53條第2款規定裁處罰鍰。㈡系爭新聞內容非僅個人感受評價之意見表達或評論，而包括具體事實之陳述，所敘述之人、事、物、時間及方法等均明確而具體，屬可查證之「事實描述」，非如上訴人所主張，僅在探究如何避免增加傳染風險，提醒觀眾校園感染隱憂，呼籲重視防疫。而新冠肺炎疫情屬重大公共衛生議題。疾管署新聞稿提及案59，均以「北部10多歲男性」、「北部高中生」、「與家人同遊希臘」等語代之，系爭新聞內容則擴及該案例校外活動及生活軌跡，包括其自歐洲旅遊回來，未經居家檢疫或隔離，除校內上課、打球和同學吃飯等活動外，尚參與熱舞社、補習等擴大接觸人群範圍，會增加一般民眾染疫風險，溢出疾管署或中央疫情指揮中心公布資訊，但對於該溢出部分，未說明如何查證以證明其所製播之系爭新聞內容為真，或對系爭新聞內容事實真偽已盡合理查證義務，僅依臆測即予播送，除抨擊當事人外，亦誤導視聽大眾對防疫訊息之認知，引起一般民眾對疫情之恐慌，對公共利益有所損害，上訴人確有違反衛廣法第27條第3項第4款情事，尚難因系爭新聞內容非屬「公審、污名化染疫者之獵巫行為」，或上述關係事實之內容乃系爭節目來賓所陳述，或社會大眾對疫情既已存有恐慌，即認上訴人得以免除事實查證之義務或已盡其查證之責，被上訴人依同法第53條第2款規定，並參照國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛廣法案件裁量基準（下稱裁量基準），以原處分裁罰，並無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。　　

四、本院按：

(一)以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制（司法院釋字第364號解釋理由書參照）。又言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制（司法院釋字第509號解釋參照）。

(二)衛廣法是為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流而制定（同法第1條參照）。同法第27條第3項第4款規定：「衛星廣播電視事業……播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：……製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益。」第53條第2款規定：「衛星廣播電視事業……有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施：……違反第27條第3項第2款至第4款或第64條第1項準用第27條第3項第2款至第4款規定。」

(三)被上訴人為通訊傳播相關法規之主管機關，以維護通訊傳播領域多元價值思考為其設立目標（國家通訊傳播委員會組織法〔下稱通傳會組織法〕第1條、第2條參照），且為依據法律獨立行使職權，自主運作，不受其他機關指揮監督之獨立機關（通傳會組織法第8條、中央行政機關組織基準法第3條第2款參照）。為強化被上訴人行政決定之正當性，通傳會組織法第10條第6項規定：「委員會議開會時，得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見。」被上訴人為執行上述規定，與進一步擴大公民參與及廣納社會多元觀點，於102年12月3日下達修正廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點（下稱設置要點），特設諮詢會議（第1點參照），其第2點規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下列事項提出諮詢意見：……㈢衛星廣播電視之節目……」第7點規定：「（第1項）諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第3點諮詢委員名單中遴選19人與會。（第2項）前項遴選之委員至少有2分之1出席，始得開會。」第9點規定：「（第1項）出席委員應就當次議案提出書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選下列建議處理方式並簽註意見：㈠應予核處，並加註違規情節輕重。㈡發函改進。㈢不予處理。（第2項）有關諮詢會議之議案審查、討論、諮詢意見彙整及建議方式之處理原則，另訂要點規定。」第10點規定：「諮詢會議之意見，得供本會委員會議審議之參考。」被上訴人另依該設置要點第9點第2項規定訂定之廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則(下稱作業原則)第2點規定：「涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請本會委員會議審議。」第3點規定：「諮詢會議開會前，本會幕僚單位應先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理；諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委員會議依職權為之。」第4點規定：「本會就諮詢會議所提處理建議作業原則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。㈡未獲過半數出席諮詢委員共識之意見，其處理建議『予以核處』加上『發函改進』意見之人數，合計多於『不予處理』者，以『發函改進』處理建議提請本會委員會議審議。㈢出席諮詢委員提供之處理建議，因票數相同致無法依前述原則作成處理建議時，會議主持人得對該議案重新討論。本款所稱票數相同情形指：⒈『予以核處』加上『發函改進』與『不予處理』處理建議票數相同。⒉『予以核處』之違法情節處理建議票數相同。㈣未獲過半數出席諮詢委員共識且無第2款之情形，或經重新討論票數仍然相同時，得依會議主持人意見，擬訂處理建議提請本會委員會議審議。」第5點規定：「本會委員會議之決議與諮詢會議處理建議不同時，得將該決議內容提供諮詢會議討論案件參考。」上述設置要點及作業原則，為被上訴人依行政程序法第159條規定就機關內部組織及業務處理方式所訂頒之行政規則，依其規定可知，被上訴人於法定組織及程序之外，另行設置諮詢會議及規定其作業程序，目的係藉由專家學者、公民團體代表、內容製播實務工作者之參與，廣納社會多元觀點，於處理涉及違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目內容時，應先組成19名諮詢委員之諮詢會議，經諮詢委員至少2分之1出席開會，參考被上訴人幕僚單位就案件違法事實與法律構成要件涵攝所提出分析整理進行審查討論並提出書面審查意見後，如獲過半數出席諮詢委員共識作成應予核處、發函改進或不予處理之處理建議，依其建議提請被上訴人之委員會議審議，供被上訴人之委員會議審議時參考。

(四)經查，上訴人播送系爭節目播出之系爭新聞內容，經系爭諮詢會以超過總數19位諮詢委員2分之1的13位委員出席開會，其中有10位委員，即超過諮詢委員總數及出席委員的半數，認定系爭新聞內容違反衛廣法第27條第3項第4款規定，應依同法第53條第2款規定核處，送請被上訴人審議參考並作成原處分等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。原判決依此論明：系爭新聞內容播送案59可資查證之具體事實陳述內容，超過疾管署新聞公布之活動資訊部分，未說明如何查證其內容為真或如何盡其合理查證之義務，僅依臆測即予播送，誤導視聽大眾對防疫訊息之認知，足以引起一般民眾對疫情之恐慌，對公共利益有所損害，確有違反衛廣法第27條第3項第4款之情事，且經系爭諮詢會討論後，以出席13位中10位諮詢委員之共識作成應依同法第53條第2款予以核處之建議，經被上訴人審議參考後決議作成原處分，程序核無不合，所裁處之罰鍰亦合於裁量基準，並無違誤等情，經核與卷內證據亦無不符，也無違反論理法則、經驗法則、證據法則，抑或理由矛盾、理由不備等情事，且參前開規定及說明，並無違誤。原判決據以駁回上訴人之訴，於法並無不合。上訴意旨主張系爭新聞內容縱有所誤，僅涉及案59一人，與公共利益無涉，原判決認定違法不備理由云云，無非執其個人主觀見解，就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，指摘為不當，並無足採。又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，原則上應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人不得主張新事實或提出新證據方法資為向本院提起上訴之理由。上訴意旨另主張原判決漏未審酌並敘明系爭諮詢會之組成，是否合於設置要點第7點規定等語，經核乃上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新攻擊防禦方法，本院無從加以斟酌，併予敘明。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　10　　日

                    最高行政法院第三庭

                        審判長法官  蕭　惠　芳

                              法官　林　惠　瑜

                              法官　李  君  豪

                              法官　林  淑  婷

                              法官　梁　哲　瑋

以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　12　　月　　10　　日

                              書記官  曾  彥  碩