最 高 行 政 法 院 判 決
113年度上字第494號
上 訴 人 陳愛華即好甘心診所
訴訟代理人 許文彬 律師
絲漢德 律師
鄭洋一 律師
被 上訴 人 臺北市政府衛生局
代 表 人 黃建華
訴訟代理人 俞旺程
楊家程
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國113年7月4日臺北高等行政法院111年度訴字第205號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、訴願決定及原處分均撤銷。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、傳染病防治法之中央主管機關即衛生福利部（下稱衛福部），於民國109年1月15日公告「嚴重特殊傳染性肺炎」（COVID-19，下稱新冠肺炎）為該法第3條第1項第5款所稱第五類法定傳染病。為有效防治新冠肺炎，維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，於109年2月25日制定公布嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（於112年7月1日廢止，下稱特別條例）。衛福部為統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體等，執行新冠肺炎的防疫工作，依傳染病防治法第17條第2項規定，報請行政院同意而成立新冠肺炎中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中心）。指揮中心於110年2月訂定「110年COVID-19疫苗接種計畫」（下稱新冠接種計畫），將公費疫苗接種對象分為10大類，其中第1類為醫事人員、第2類為中央及地方政府防疫人員、第3類為高接觸風險工作者，並視國內外疫情趨勢、各類對象感染風險、疫苗供應數量及運用情形，及醫療照護與防疫量能維持社會運作及國家安全等因素，進行滾動調整，由指揮中心遞次公布各類對象開放接種之期程。指揮中心並以110年3月7日肺中指字第1103700123號函（下稱110年3月7日函），將新冠接種計畫函送各地方政府衛生局（下稱各地衛生局），遞予轉知轄內衛生所（室），及經各地衛生局招募而簽訂配合辦理新冠接種計畫合約之醫療院所（下稱合約醫療院所），須配合新冠接種計畫辦理。嗣指揮中心在Astra Zeneca COVID-19疫苗（下稱AZ疫苗）可供接種後，即逐次滾動式調整決定AZ疫苗公費接種對象範圍及期程，並以記者會發布新聞，或由衛福部疾病管制署（下稱疾管署）發函各地衛生局轉知轄內衛生所（室）及合約醫療院所，或登載於疾管署網站等方式（下稱系爭發布方式）發布之。指揮中心於110年5月27日發布有關同年5月間41萬劑AZ疫苗配發作業（下稱系爭接種方案），第1階段於當日配發之15萬劑（用罄前隨時撥補），在臺北市、新北市之雙北地區，以第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種第1劑疫苗者，為優先接種對象；第2階段配發之26萬劑（6月10日起調整對象），以全國第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者為優先施打對象，後續再視下批疫苗到貨進度、接種情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第4類至第8類對象未曾接種者進行施打。疾管署亦於同日發布新聞稿宣導系爭接種方案，是自110年5月27日起至6月10日止，AZ疫苗之實施接種對象限於第1類至第3類未曾接種第1劑疫苗者。惟被上訴人於110年6月9日派員至上訴人處稽查時，查得上訴人於同年月8日執行被上訴人配發之AZ疫苗接種業務，實際接種人數共計541人（下稱系爭接種行為）。被上訴人審認該541人均不符系爭接種方案所訂疫苗優先接種對象資格，上訴人涉有未配合預防接種政策情事，違反傳染病防治法第29條第1項規定，遂依同法第65條第3款、行政罰法第18條第1項及臺北市政府衛生局處理違反傳染病防治法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次9等規定，以110年6月18日北市衛疾字第11030099622號裁處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）200萬元。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審111年度訴字第205號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠臺北市政府以94年2月24日府衛企字第09404404400號公告將傳染病防治法所定有關臺北市政府之權限事項委任被上訴人辦理，被上訴人自有作成原處分之權限。㈡疫苗接種乃最具效益之傳染病預防介入措施，關於接種對象之範圍或次序的釐訂、疫苗配發等，解釋上為特別條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括，然特別條例第7條、第16條第3款並未限制規範對象，其性質究屬一般性及概括性規定，相較於傳染病防治法第29條第1項、第65條第3款將「必要之應變處置或措施」具體化為「預防接種政策」，且將規範對象限於「醫事機構（醫療機構）」，並據此明定其配合預防接種政策之行政法上義務及違反之法律效果（罰鍰金額加重），難認前者為後者之特別規定。㈢本於傳染病防治法第17條第2項授權訂定之中央流行疫情指揮中心實施辦法（下稱指揮中心實施辦法）第6條、第10條、第11條規定，指揮中心係衛福部報請行政院同意後成立之任務編組。傳染病防治法第5條第1項第1款固明定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）之訂定，係中央主管機關即衛福部之權責事項。然依衛福部組織法第1條、第2條、第5條第1項第1款規定，及疾管署組織法第1條、第2條第1款、第5款規定可知，傳染病防治法第5條第1項第1款所定關於衛福部訂定傳染病防治政策及計畫之權責事項，實為衛福部之次級機關疾管署所掌理。就預防接種政策之訂定權責，特別條例並未另設規定，縱於解釋上此權責或可為該條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括，然指揮中心僅係因應疫情所設立之中央層級臨時性任務編組，傳染病防治法或特別條例並未明文其設立後即生事務管轄權異動之效果。是前述衛福部（疾管署）之執掌，並不因指揮中心之設立，而發生事務管轄權之移轉或變更，只是其於職掌範圍內，有配合指揮中心或指揮官之指示，擬訂疫苗接種政策之義務（傳染病防治法第17條第1項），而以指揮中心或指揮官之名義對外發布（指揮中心實施辦法第10條）而已。是新冠接種計畫或系爭接種方案實質上均可認屬傳染病防治法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」。㈣就執行疫苗接種而言，新冠接種計畫、系爭接種方案之規制對象，可依「經主管機關擇定配發疫苗之醫療院所」之特徵而確定其範圍，且其規制內容為依優先接種對象優先順序執行疫苗接種，是其事實關係具體而明確。又新冠接種計畫不僅經指揮中心函請各地衛生局轉知轄內衛生所（室）及合約醫療院所依循辦理，並登載疾管署網站或發布新聞稿周知大眾，其後接種對象之滾動調整（包括系爭接種方案），亦依循相同模式辦理，是新冠接種計畫及系爭接種方案均屬對人之一般處分，並已以登載網站、召開記者會或發布新聞稿等周知大眾之方式公告生效。㈤指揮中心於110年2月訂定新冠接種計畫時，將疫苗接種實施對象劃分10大類，第1類至第3類分別為「醫事人員」「中央及地方政府防疫人員（含港埠CIQS人員）」及「高接觸風險工作者」。其中第1類「醫事人員」，包括：具執業登記醫事人員及醫療院所非醫事人員，而新冠接種計畫所指之醫療院所，係指醫院、集中檢疫所及診所，不包括非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之其他醫療或醫事機構。醫院部分，包括醫院編制內非醫事人員、醫院值勤之醫事實習學生、衛生保健志工。集中檢疫所部分，包括接送人員、後勤行政人員、環境清潔人員及醫療行政人員。診所部分，為使有限疫苗資源確實使用於高危險群，每一診所行政人員接種名額以2名為限。然因疫情升溫，為優先提供疫苗於公費對象，指揮中心宣布自110年5月15日起，暫停民眾預約自費新冠肺炎疫苗接種，並於110年5月27日全國防疫會議後，指揮中心宣布41萬劑AZ疫苗配發作業，第一階段15萬劑（5月27日撥配），其中雙北地區以第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者為優先施打對象；第二階段26萬劑（6月10日起調整對象），以全國第1類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者，為優先施打對象等情，其後於110年6月5日重申目前開放之公費接種對象，雙北地區為第1類至第3類未曾接種第1劑疫苗之醫事人員、防疫人員及高風險接觸者優先接種。上訴人護理人員蘇玲華（亦為好心肝基金會首席副總監、好心肝診所護理人員）於被上訴人110年6月9日稽查時陳稱：上訴人於6月8日領取50瓶AZ疫苗，施打541人，施打人員身分皆為「診所志工」等語，可見上訴人所施打AZ疫苗之541人並非列屬第1類至第3類實施接種對象甚明，是被上訴人審認上訴人施打541人均非系爭接種方案所列優先接種對象，系爭接種行為已違反配合中央主管機關訂定之預防接種政策規定而予以裁罰，自屬有據。上訴人就其所施打AZ疫苗之對象並無誤認，所爭執者無非是其所稱「志工」是否屬於「衛生保健志工」，而為第1類實施接種對象，然此部分縱有錯誤，充其量僅係上訴人對於規範內容之認知錯誤，核屬違法性認識錯誤問題，無從阻卻構成要件故意。況且新冠接種計畫已就「衛生保健志工」一詞明確定義，並無模糊空間。是上訴人客觀上確有違反傳染病防治法第29條第1項規定之行為，主觀上有間接故意，且不具緊急避難事由，亦無適用行政罰法第8條但書規定之餘地，已該當傳染病防治法第29條第1項、第65條第3款之處罰要件，被上訴人以原處分裁罰上訴人，並無違誤。㈥依裁罰基準第3點項次9規定，第1次違反傳染病防治法第29條第1項規定者，被上訴人得於30萬元至100萬元間，視個案情節裁量罰鍰額度，若有加重必要者，仍得於敘明理由後，在傳染病防治法第65條法定最高罰鍰200萬元範圍內加重處罰。衡諸當時時空環境，新冠肺炎病毒肆虐各國，嚴重威脅人類生命、健康及社會、經濟發展；而本件案發當時，又適逢國內疫情升溫，上訴人無視於此，藉由取得與被上訴人接觸之機會獲配疫苗，大量施打於其所謂的志工，致引起社會側目，激發特權疫苗之爭議，是原處分裁處法定最高罰鍰額度200萬元，未失之過重，於法並無不合等詞，為其判斷之基礎。
四、本院查：
㈠傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1項第5款規定：「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」第4條第3項規定：「本法所稱醫事機構，指醫療法第十條第一項所定醫事人員依其專門職業法規規定申請核准開業之機構。」第5條第1項第1款第1目規定：「中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種……等措施。」第17條規定：「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」第28條規定：「（第1項）主管機關規定之各項預防接種業務、因應疫情防治實施之特定疫苗管理、使用及接種措施，得由受過訓練且經認可之護理人員施行之，不受醫師法第二十八條、藥事法第三十七條及藥師法第二十四條規定之限制。（第2項）前項預防接種施行之條件、限制與前條預防接種紀錄檢查、補行接種及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第29條第1項規定:「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。」第65條第3款規定：「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：……三、違反第二十九條第一項……規定。」依傳染病防治法第17條第2項授權，於97年1月28日修正發布指揮中心實施辦法第3條第3款規定：「本中心任務如下：……三、防疫應變所需之新聞發布、教育宣導、傳播媒體優先使用、入出國（境）管制、居家檢疫、國際組織聯繫與合作、機場與港口管制、運輸工具徵用、公共環境清消、勞動安全衛生、人畜共通傳染病防治及其他流行疫情防治必要措施。」第4條第1項規定：「本中心指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作……。」第10條規定：「本中心得以本中心或指揮官之名義對外行文。」第11條規定：「本中心得視流行疫情及處置狀況，由指揮官報請行政院解散之。」第13條規定：「本中心所需之行政經費，由中央主管機關編列預算支應之。」
㈡新冠肺炎於109年1月15日經衛福部依傳染病防治法公告為第五類法定傳染病後，為有效防治新冠肺炎以維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會衝擊，於109年2月25日制定公布特別條例。特別條例第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」第16條第3款規定：「有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰：……三、違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第七條規定實施之應變處置或措施。」依前開規定可知，指揮中心係傳染病防治法之中央主管機關即衛福部，依該法第17條第1項規定，為新冠疫情流行期間統籌、整合人、物力資源之任務必要，經報請行政院同意所成立具有統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作、協調國軍部隊支援等權限，並得對外以自己名義行文之任務編組型態的行政機關。在指揮中心成立期間，傳染病防治法中央主管機關仍為衛福部，由其編列預算，支應指揮中心所需行政經費。而預防接種政策之訂定，包含預防接種施行之條件、限制等，均為傳染病防治法中央主管機關即衛福部的權責。至指揮中心為統籌、整合防治新冠疫情資源之必要，雖得指揮、監督衛福部訂定預防接種政策，但不得逕以自己名義，訂定、發布該等預防接種政策。另醫療機構依傳染病防治法第29條第1項規定應配合之預防接種政策，本以該法中央主管機關即衛福部所訂定發布者為限。至於指揮中心指揮官為防治控制新冠肺炎疫情之需要，固得依特別條例第7條規定，實施必要之應變處置或措施（違反者係依特別條例第16條第3款規定裁罰），然非得自居傳染病防治法中央主管機關，逕行依據傳染病防治法訂定發布預防接種政策。則醫療機構違反指揮中心自行訂定發布之預防接種政策，既非傳染病防治法中央主管機關依法發布之預防接種政策，地方主管機關自不得逕依傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。
㈢行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第110條第2項規定：「一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」第150條第1項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第151條規定：「（第1項）行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」第157條第3項規定：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法對各類行政行為設有不同正當程序之規範。相較於行政處分僅為行政機關對個別、具體公法事件所為之個案性規制，法規命令因係行政機關對於不確定多數事件所發布通案性規範，對人民權益影響層面廣泛，是除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全，抑或法律另有規定，訂定法規命令或修正之發布，均應刊登於政府公報或新聞紙（下稱法定發布程序），此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。若僅將法規命令之內容刊登於網際網路，或以記者會口頭方式發布由新聞媒體傳播轉載，均不合於法定發布程序，自不生其規範之效力。至於法規命令與對人一般處分之區別，當視其規範對象是否依一般性特徵可得確定其範圍、規範內容事項是否具體而定。若係對不確定多數事件所為通案、反覆性之規範，其拘束對象於規範事件反覆發生時，仍有增、減之可能，而難以個別化確定其範圍者，即係針對不特定人民就一般事項所作抽象對外發生法律效果之法規命令，尚不得因法規命令使用一般性特徵描述其規範對象，於發布或適用之單一特定時點，可藉由該特徵掌握適用對象之範圍，即謂之為對人一般處分，無視其通案、反覆性及規範對象變動之不確定性，而規避法規命令所應循之法定發布程序，逕以個別通知或其他公告方式代之，不僅不符行政程序法對各類行政行為所設不同正當程序規範之旨，更有違法律安定性、明確性及預見可能性等法治國基本原則。徵諸傳染病防治法及特別條例均未就一般傳染病或新冠肺炎之防治所需法規命令，另為特別規定，則其規範事項若非關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者，傳染病防治法主管機關或指揮中心依傳染病防治法或特別條例授權，發布法規命令性質之預防接種政策或預防接種應變措施時，自應循行政程序法所定法規命令之法定發布程序，始生其規範效力。
㈣經查，指揮中心於110年2月訂定、發布新冠接種計畫，將新冠肺炎疫苗公費接種對象分為10大類。定期滾動調整接種對象範圍之優先順序及期程，要求合約醫療院所均須配合辦理，並以110年3月7日函送各地衛生局轉知合約醫療院所。復於110年5月27日，以指揮中心之名義及系爭發布方式，發布系爭接種方案，即第1階段於當日配發之15萬劑（用罄前隨時撥補），雙北地區以第1類至第3類未曾接種第1劑疫苗者，為優先接種對象；第2階段配發之26萬劑（6月10日起調整對象），以全國第1類至第3類未曾接種者為優先施打對象，後續再滾動檢討調整開放第4類至第8類對象未曾接種者進行施打。疾管署亦於同日發布新聞稿宣導系爭接種方案，是自110年5月27日起至6月10日止，AZ疫苗之實施接種對象限於第1類至第3類未曾接種第1劑疫苗者。上訴人於收受轉知之系爭接種方案後，於同年6月8日配合執行時，所為系爭接種行為均不符系爭接種方案所訂疫苗優先接種對象資格，涉有未配合預防接種政策情事，經被上訴人以其違反傳染病防治法第29條第1項規定為由，依同法第65條第3款規定、行政罰法第18條第1項及裁罰基準第3點項次9等規定，以原處分裁處法定罰鍰最高額度200萬元等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符。然依上開規定及說明，指揮中心訂定發布之新冠接種計畫、系爭接種方案，均非屬傳染病防治法中央主管機關衛福部訂定之預防接種政策，上訴人所為系爭接種行為縱未配合辦理而有違反，亦難謂有違反傳染病防治法第29條第1項規定之情事，自不得依同法第65條第3款規定裁罰，被上訴人逕依該條款規定作成原處分，對上訴人裁處200萬元罰鍰，已難認屬有據。原判決既認定新冠接種計畫、系爭接種方案均係指揮中心自己名義對外發布，卻又認其實質上均屬傳染病防治法第29條第1項中央主管機關訂定之預防接種政策，並維持依同法第65條第3款規定裁罰之原處分，核有判決理由矛盾且適用法規不當之違誤。
㈤又新冠接種計畫及系爭接種方案，既要求各地衛生局在接種計畫或方案施行期間持續招募而訂有合約之合約醫療院所，均須依接種計畫或方案所定期程及優先接種對象，為前來公費接種之民眾從事公費疫苗之接種行為，否則將依傳染病防治法或特別條例施以行政罰制裁，即是針對不確定多數預防接種事件，所為通案、反覆性對外發生限制合約醫療院所施打疫苗接種對象之規範。又該合約醫療院所，於新冠接種計畫及方案僅規範其資格限制，在新冠接種計畫或系爭接種方案實施即規範事件反覆發生之期間，仍隨時有因各地衛生局招募、簽約或終止合約而持續增、減之可能，即難以個別確定其規範對象之具體範圍。是依上開規定及說明，其性質當屬法規命令，而非相對人可得特定之一般處分，又其規範事項既無涉於國家機密或安全，自應踐行法規命令之法定發布程序，使人民得以判斷其適法性而資遵循。惟新冠接種計畫及系爭接種方案僅依系爭發布方式，將規範內容公告或通知規範對象，並未踐行法定發布程序，乃欠缺法規命令之生效要件，即不生其規範之效力。是上訴人系爭接種行為縱有違反情事，被上訴人亦不得逕據傳染病防治法第65條第3款規定予以處罰。原判決以新冠接種計畫或系爭接種政策可依「經主管機關擇定配發疫苗之醫療院所」之特徵而確定規制對象範圍，將其定性為對人之一般處分，並無須踐行法規命令之法定發布程序，而以系爭發布程序即對外公告而生效，遽認原處分並無違誤，上訴意旨執以指摘原判決有適用法規不當之違背法令，即堪採取。
㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，既有如上之違誤，並與判決結論有影響，上訴意旨執以指摘，求予廢棄原判決，即有理由。且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 8 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 林 欣 蓉
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 8 月 14 日
書記官 章 舒 涵