114年度上字第164號

                                    115年8月11日辯論終結

上  訴  人  治基工程開發有限公司

代  表  人  蔡啟宏             

訴訟代理人  陳建宏  律師

            廖蔚庭  律師

被 上訴 人  新北市政府環境保護局

代  表  人  程大維             

                          送達代收人  張維宇       

訴訟代理人  王馨瑀             

            曾成飆             

            張維宇                               

輔助參加人  環境部                                   

代  表  人  彭啓明                             

訴訟代理人  謝知行             

            黃子育                     

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國113年12月31日臺北高等行政法院111年度訴字第890號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、原判決廢棄。

二、訴願決定及原處分均撤銷。

三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。　　

一、新北市政府警察局刑事警察大隊(下稱新北市刑大)、內政部警政署保安警察第7總隊第3大隊發現坐落○○市○○區00○○段000、0000、0000、0000地號土地(下稱系爭土地，第1筆為國有土地，後3筆為訴外人陳Ｏ德所有[下稱3筆土地]，陳Ｏ德因所有土地有下述土石堆置情事，違反區域計畫法第15條第1項、第21條規定，遭裁罰新臺幣[下同]27萬元及令停止非法使用，經臺北高等行政法院111年度訴字第908號判決駁回其訴確定)，於民國110年8、9月間，有大量砂石車頻繁進出，遂進行調查。期間，被上訴人於110年9月24日，在○○市○○區○○路發現大量砂石車載運土石方，路口並有專人監控，協同新北市政府警察局三峽分局，於該日下午4時20分許、翌日下午4時45分許，先後派員至○○市○○區○○路00-00號旁空地稽查，認上訴人涉有在系爭土地堆置土石且體積超過3,000立方公尺，核屬改制前行政院環境環保署(下稱環保署，改制後為環境部即輔助參加人)100年12月19日環署空字第1000109769E號公告(下稱100年12月19日公告)應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。上訴人未領有固定污染源設置及操作許可證，逕行設置及操作，違反空氣污染防制法(下稱空污法)第24條第1項、第2項規定，依空污法第63條後段及公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)第3條規定，以111年2月16日新北環稽字第20-111-020013號裁處書，處上訴人20萬元罰鍰，另以同日新北環稽字第20-111-020014號裁處書(與前述裁處書合稱原處分)，命自裁處書送達之日起堆置場停工，並依環境教育法第23條規定，處環境講習8小時。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院(下稱原審)111年度訴字第890號判決(下稱原判決)駁回，遂提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷或發回原審更為審理。

二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：

(一)上訴人載運土石方前往系爭土地堆置，該當空污法第24條第1項、第2項之違規：

　1.被上訴人於110年9月24日、9月25日查獲上訴人經由訴外人鄭Ｏ僱用司機載運土石方至系爭土地堆置之情，有被上訴人稽查紀錄及採證照片附卷可稽，經原審依職權調取臺灣新北地方檢察署111年度偵字第13679號偵查卷宗查明，上訴人實際負責人(原判決誤載為代表人)、鄭Ｏ及訴外人司機林Ｏ佑於警詢及偵訊中均坦承上情，並與系爭土地所有人陳Ｏ德於警詢、偵訊及受陳Ｏ德委任處理系爭土地整地事宜之訴外人劉Ｏ斌於警詢、偵訊及原審審理時所述相合。

　2.上訴人主張係載運園藝用沃土至系爭土地，並無違反空污法第24條第1項、第2項規定。惟查，上訴人與劉Ｏ斌訂定買賣合約書(下稱系爭買賣合約)，約定由上訴人載運一般園藝用土至系爭土地，上訴人遂將先前為履行與世詮營造工程股份有限公司(下稱世詮公司)間買賣合約而載運至○○市○○區○○路工地(下稱文山區工地)覆蓋之一般園藝用土，再從該工地挖取並僱請司機林Ｏ佑等載運至系爭土地覆蓋堆置等情，有上訴人主張與劉Ｏ斌、世詮公司簽訂之買賣合約書，出貨證明書為佐，核諸證人劉Ｏ斌於原審證述，陳Ｏ德、鄭Ｏ、訴外人古年文於警詢、偵訊中陳述，及新北市刑大設置監視器統計進出系爭土地砂石車之統計表(下稱車輛進出統計表)，上訴人確有僱請司機從文山區工地載運土方至系爭土地。被上訴人以110年9月25日稽查時，現場量測已堆置土石方之3個區域，合計15,896.4立方公尺，認為上訴人載運堆置之土石方數量，上訴人否認並主張其中來自中和區、五股區者並非其所載運。而系爭土地所堆置來自五股區、中和區之土石方，係由高進國際實業有限公司(下稱高進公司)、鄭穎工程有限公司(下稱鄭穎公司)處理載運，上訴人主張並未自五股區、中和區工地載運土石方前往系爭土地堆置，尚非無據。而訴外人張Ｏ化於111年2月13日在系爭土地進行種植作業一事，上訴人稱係陳Ｏ德因遭新北市政府所屬機關裁罰，為使系爭土地恢復農用並改善達植生80%，方要求訴外人張Ｏ誠協助，張Ｏ誠則請張Ｏ化前往進行作業。陳Ｏ德並稱系爭土地經覆蓋沃土後已進行施灑肥料、植栽綠化，其委請劉Ｏ斌找訴外人鄭Ｏ湧施作護坡係為鞏固基地防止土壤流失等語，並提出現場照片4幀為佐。被上訴人以張Ｏ化在系爭土地植栽逕認張Ｏ誠或上訴人實際管領系爭土地，應有速斷，此外，被上訴人並未提出何積極證據說明五股區、中和區工地之剩餘土石方亦係由上訴人載運堆置，則被上訴人以系爭土地現場土石方堆置總量認均屬上訴人所為，並不可採。上訴人在系爭土地堆置土石方，不問其性質為園藝用土或剩餘土石方，均屬逸散性粒狀污染物質，且堆置體積在3,000立方公尺以上，屬環保署100年12月19日公告第5批第2類應申請設置、變更或操作許可之固定污染源。上訴人未於設置前檢具空氣污染防制計畫，申請取得設置及操作許可證，即逕行載運土石方進入堆置，所為該當空污法第24條第1項、第2項規定。

(二)上訴人屬工商廠、場，依空污法第63條規定罰鍰下限為10萬元，復依裁罰準則第3條規定，本件污染程度(A)參數被上訴人核定為2；污染物項目(B)為1；污染特性即累積次數(C)為1(即本件違規)；影響程度(D)參數被上訴人核定為2；上訴人於違規日前3年內係首次違反，且未涉及空污法第96條第1項情節重大情形，減輕權重為0.5，故E為-0.5。依上開各項參數計算裁罰金額為2×1×1×2×(1-0.5)×10萬元＝20萬元。被上訴人依空污法第63條規定處罰鍰20萬元並令停工，再依環境教育法第23條、環境講習執行辦法第8條第1項、第3項及其附件1規定裁處環境講習8小時，均屬有據，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，為其判斷之基礎。　　　　　　

四、本院查：

(一)按為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，而制定空污法，第24條規定：「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。……(第4項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第63條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」又前揭第24條第4項所訂定固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法(下稱設置操作許可辦法)，第2條第1項規定：「公私場所固定污染源經中央主管機關依本法第24條第1項指定公告者，應申請設置或操作許可證。」第12條第1項規定：「公私場所依本法第24條第1項規定申請固定污染源設置許可證，應填具申請表，並檢具空氣污染防制計畫，向審核機關為之。」第17條規定：「公私場所應於取得固定污染源設置許可證後，始得進行固定污染源設備安裝或建造，並應依許可證內容進行設置或變更。」第18條第1項規定：「公私場所依本法第24條第2項規定，申請固定污染源操作許可證，應填具申請表，並檢具下列文件，向審核機關為之：……」第23條第1項條規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證核定內容操作。」可知，為防制空氣污染，空污法就固定污染源之管制，係採事前許可制，凡公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，所為設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可。詳言之，依空污法第24條第1項規定，應於「設置前」檢具空氣污染防制計畫，向主管機關申請核發「設置許可證」後，始得依許可證內容進行設置，並於設置後，依空污法第24條第2項規定，檢具符合該法相關規定之證明文件，向主管機關申請核發操作許可證，始得依許可證內容進行操作。倘公私場所具公告之固定污染源，未依空污法第24條第1項或第2項之規定申請取得許可，即逕行設置或操作，係由主管機關依第63條規定處罰。另違反者為工商廠、場，除處較重罰鍰外，並應令其停工及限期申請取得許可，由此足知，負有前述申請義務者，為實際具有設置、管理及營運該固定污染源之能力，並得履行許可內容與污染防制義務之公私場所，自包括工商廠場及非工商廠場。然不論屬何者，具申請取得許可義務之公私場所，應就其所設置之固定污染源具法律上或事實上管領力，方可謂具設置、管理及營運該固定污染源之能力，並得履行污染防制義務，而足以達成主管機關令停工之要求，及可排除非法設置或操作之狀態，因此負有補辦申請取得該場所設置或操作許可之義務。　

(二)環保署100年12月19日公告：「主旨：公告『第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源』，自100年12月19日生效。……公告事項：一、第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。」「附表：批次：五；行業別：各行業；類別：第2類；適用對象：新設、變更；製程別：堆置場；公告條件說明：一、同一公私場所，其地平面上逸散性粒狀污染物質堆置場之總設計或實際堆置體積在3千立方公尺以上或堆置量在6萬公噸/年以上者。……；備註：逸散性粒狀污染物質指因人為或自然之破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著粒狀物散布於空氣者。」是逸散性粒狀污染物質主要係因該物質本身或其表面附著粒狀物會散布於空氣，應予管理(上述之申請取得設置、操作許可)及防制(可參固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條所規定，堆置於封閉式建築物內、堆置區四周應以防塵網或阻隔牆圍封、覆蓋防塵布或防塵網、噴灑化學穩定劑、設置自動灑水設備等有效抑制粒狀污染物逸散之方法)，以維護空氣品質。因此，不論該逸散性粒狀污染物質是否屬營建土石方，抑或可種植之土方，只要該物質本身或其表面附著物會散布於空氣，均屬之。是本件所堆置者究為營建土石方抑或園藝用土，不會影響是否構成環保署100年12月19日公告應申請設置、操作許可之固定污染源認定。　

(三)查被上訴人於110年9月24日、25日查獲上訴人載運土石方至系爭土地堆置，緣自系爭土地所有人陳Ｏ德有整地需求而委任劉Ｏ斌處理整地事宜，劉Ｏ斌再經由鄭Ｏ湧、鄭Ｏ之中介，使高進公司及上訴人運至系爭土地堆置，其中來自五股區、中和區之土石方，係由高進公司及鄭穎公司載運，現場量測已堆置之土石方合計15,896.4立方公尺等情，為原審依職權確定之事實，核與卷內證據相符。參以原審所引系爭買賣合約，陳Ｏ德、劉Ｏ斌、鄭Ｏ於警詢及偵訊之陳述及證人劉Ｏ斌於原審之證述以觀，系爭土地之3筆土地為陳Ｏ德所有，其並將3筆土地與相連之另10筆土地覆土整地事宜委託劉Ｏ斌處理，劉Ｏ斌遂與上訴人簽訂系爭買賣合約，約定就陳Ｏ德所有該13筆約4、5千坪左右之土地，向上訴人購買園藝用土進行覆土，並處理現場事宜及向陳Ｏ德匯報進度，因上訴人所售價額較高，所以110年9月1日前係委由鄭Ｏ湧找鄭Ｏ運土並進行整地，嗣鄭Ｏ湧死亡，才由上訴人於110年9月1日委由鄭Ｏ運沃土進場至遭查獲為止，可認上開土方之堆置係出於土地所有權人陳Ｏ德整地之需求而向外購買，並委託劉Ｏ斌為其處理相關事宜。則陳Ｏ德所有需覆土整地之土地達13筆之多，並達4、5千坪之廣，實際已堆置15,896.4立方公尺土方、土石方，遠超過法定之3,000立方公尺以上，屬空污法第24條第1項及第2項應申請設置及操作許可之具固定污染源之場所。

(四)被上訴人雖辯稱陳Ｏ德於系爭買賣合約範圍內於其土地堆置土石達3,000立方公尺以上情形，固應負有依空污法第24條第1項及第2項申請取得許可之義務，惟超出系爭買賣合約範圍外之土石堆置，申請義務人為實際堆置之上訴人云云。然原判決已敘明：依車輛進出統計表，於110年8月24日至9月24日間，共有652車次土石方來自文山區工地，證人劉Ｏ斌並證稱上訴人載運至系爭土地之土石方有300多車，按查獲之砂石車貨廂容積上限14.7立方公尺計算上訴人載運至系爭土地之土石方，約為4,410立方公尺至9,584立方公尺間，且上訴人自陳其土方來源係依其與世詮公司間買賣合約，原已載運至文山區工地覆蓋後所退之園藝用土，數量均為4,000立方公尺，則上訴人載運至系爭土地堆置之土方體積約為4,000立方公尺等語，並無不合。而依陳Ｏ德複委託上訴人整地堆置之土方數量，已屬空污法第24條第1項及第2項應申請設置及操作許可之具固定污染源之場所，自應取得設置及操作許可始得進行覆土堆置，已如前述。至上訴人僅為受陳Ｏ德複委託運土方堆置之人，且系爭土地上之其他土石方屬鄭Ｏ湧或高進公司等其他人所堆置，難認均屬上訴人所為。縱上訴人載運文山區工地所退之園藝用土至系爭土地傾倒堆置，致引起塵土飛揚或污染空氣之行為屬實，係有無違反空污法第32條第1項第2款規定，而依同法第67條第1項處罰之問題，難認其依買賣合約履行而運置土方，即屬對系爭土地有法律上或事實上之管領力，而係具申請取得設置及操作許可義務之公私場所。況系爭土地尚有前述之其他人進行堆置土石，亦難認上訴人就非其所堆置之土石亦有管領力而可履行主管機關令該他人停工之要求，並可排除非法設置或操作之狀態。被上訴人僅執鄭Ｏ及其所僱司機林Ｏ佑所稱係與上訴人接洽進入傾倒乙節，未視上訴人係受託完成陳Ｏ德所有系爭土地整地覆土事宜所為，鄭Ｏ並受上訴人委託載運沃土等情，於上訴後又改稱：上訴人於系爭買賣合約範圍外，有依空污法第24條第1項及第2項規定就系爭土地之場所申請設置及操作許可義務云云，實無足取。被上訴人以上訴人未取得設置及操作許可，逕行堆置土石，依空污法第63條及裁罰準則第3條規定，以原處分處上訴人20萬元罰鍰並命停工，及依環境教育法第23條規定處環境講習8小時，自非適法。原判決未釐清空污法第24條第1項及第2項之申請義務性質及主體，並究明對於系爭土地所設置固定污染源具法律上或事實上管領力，而有設置、管理及營運該固定污染源之能力，並得履行污染防制義務者，尚非上訴人，即認上訴人有違反空污法第63條規定，而將原處分予以維持，核有認定事實未依證據與適用法規不當之違背法令。

五、綜上所述，原判決既有上開違背法令情形，且已影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。又因本件事實已臻明確，且所涉法律問題已經兩造於本院準備程序及言詞辯論期日充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於依法確定的事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。　　

中　　華　　民　　國　　115　 年　　8 　　月　　20 　 日

                    最高行政法院第四庭

                        審判長法官  王  碧  芳

　　　　　　　　　　　　　　　法官　王  俊  雄

　　　　　　　　　　　　　　　法官  鍾  啟  煒

                              法官　陳  文  燦

                              法官　羅  月  君

　　　　　　　　　　　　　　　

以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異

中　　華　　民　　國　　115 　年　　8 　　月　　20 　 日

　　　　　　　　　　　　　　　書記官　林  郁  芳