高等行政訴訟庭第七庭

112年度訴字第42號

                                     113年6月6日辯論終結

原      告   九太科技股份有限公司

                                 

代  表  人   沈會承(董事長)           

訴訟代理人   陳筱屏  律師

             郭眉萱  律師

被      告   國家通訊傳播委員會                         

代  表  人   陳耀祥（主任委員）       

訴訟代理人   余仁傑                   

             陳寧                     

             李元德  律師

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國111年11月10日通傳內容字第11100534910號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：

原處分撤銷。

被告應給付原告新臺幣貳拾萬元。

訴訟費用由被告負擔。

壹、依行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」本件原告起訴時聲明為：「一、原處分撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第15頁）。嗣於訴訟中追加訴之聲明為「一、原處分撤銷。二、被告應給付原告新臺幣（下同）20萬元。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第277頁），被告對訴之追加無異議，而為本案之言詞辯論（本院卷第297至298、358至366頁），本院亦認為適當，依前揭規定，應予准許。

貳、事實概要：

    原告係衛星廣播電視事業（下稱衛廣事業），依其民國111年8月17日111九太函字第047號函（下稱111年8月17日函）提供公司股權結構圖及1%以上股東名冊，受有緯來電視網股份有限公司（下稱緯來公司）投資5.96%，緯來公司受有中國人壽保險股份有限公司（下稱中國人壽公司）投資9.8%，中國人壽公司復為中華開發金融控股股份有限公司（下稱中華開發公司）100%投資，而中華開發公司又受有新制勞工退休基金（下稱勞退基金）投資2.01%，致原告受政府間接投資，被告認原告違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第5條第1項規定，依同法第50條、國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準（下稱裁量基準）第2點第2款等規定，以111年11月10日通傳內容字第00000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰20萬元，並命原告應於114年4月9日前改正。原告不服，遂提起本件訴訟。

參、原告主張略以：　

一、原處分違反處罰法定原則、認事用法違誤：

　㈠被告就緯來公司106年1月24日申請換發衛廣事業執照，以附附款許可換照之處分，附款為「貴公司自核准換照之日起3年内改正違反黨政軍條款情事；本會依行政程序法第93條第2項第4款規定，保留本行政處分之廢止權，如未於期限内改正完成，本會得依同法第123條第2款規定，廢止許可並註銷執照。」，經行政院為該處分撤銷之訴願決定，並經本院108年度訴字第99號判決認定該處分附款，顯不具期待緯來公司履行之可能性，亦非合理可行，顯非合法，撤銷該處分，被告應遵照該判決之法律見解作成決定。

　㈡依衛廣法第5條第1項、第50條、行政罰法第1條、第3條、第7條、最高行政法院101年度判字第1065號判決、101年度裁字第2694號裁定、101年度裁字第2626號裁定、本院108年度訴字第99號判決、109年度訴字第1185號判決、109年度訴字第1186號判決意旨，衛廣法第5條第1項規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，並非原告等衛星廣播電視業者，又原告係被動受有勞退基金輾轉間接投資，且原處分亦未認定原告與勞退基金共同違反衛廣法第5條第1項之行為，或原告有何行政罰法第15條至第17條應予併同處罰情形，則原處分以不具違反衛廣法第5條第1項不作為義務之原告為違法行為人加以裁罰，違反處罰法定原則而違法，自應撤銷。

　㈢勞退基金係在公開集中交易市場買入中華開發公司股票，中國人壽公司亦應係在公開集中交易市場買入緯來公司股票，原告不可能事前知情勞退基金及中國人壽公司投資行為，並無預見可能性，又基於公司法股票自由轉讓原則，及集中市場隨時得自由交易狀態下，更不可能透過股票價格及訊息瞬間多變之公開交易市場，掌控緯來公司股份之投資人身分，況目前無任何法規規定衛廣事業經營者必須取得或授權衛廣事業經營者可得合法取得上層公司或上上層公司之股東持股狀況。

　㈣被告指稱原告最近一次申請換發衛廣事業執照之切結書内容，僅為若原告有故意與黨政軍共同實施投資行為之情事應負一定法律責任之承諾，無從據此逕謂原告有承擔非法定及不合理注意義務，故原處分以原告最近一次向被告申請換發衛廣事業執照切結，認定原告應有所認識並具高度注意義務云云，顯有所違誤。

　㈤原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，核無故意或過失，亦不具可非難性及可歸責性，自不應受罰。

二、原處分命原告限期改正義務，於客觀上無履行之期待可能性，且非合理可能：

　㈠原告係被動受勞退基金輾轉間接投資，原告無任何法律上權利命令勞退基金出賣其持有中華開發公司股份、命令中國人壽公司出賣其持有緯來公司股份，或命令緯來公司排除其特定投資人，對於勞退基金、中國人壽公司投資行為毫無影響力，可知原告客觀上無從排除勞退基金輾轉間接投資原告之結果，是以，原處分課予原告限期改正義務，顯欠缺期待可能性，且非合理可能。

　㈡次查，原告為換發九太有線音樂頻道衛廣事業執照於108年間函送被告審查之資料附有切結書，被告雖認為原告上層股東緯來公司有受政府機構投資情形，審查後以108年4月3日傳播內容字第00000000000號函（下稱108年4月3日函）仍為附附款許可，依本院l09年度訴字第1186號判決意旨，被告如認原告提出切結書足證其有違反衛廣法第5條第1項之過失及可非難性、可歸責性，則被告應不予換照處分，然被告竟先予附條件換證處分後，再執切結書主張原告有故意過失及可非難、可歸責性，顯然將無關事實連結本件事實，核不足採。

三、按行政訴訟法第8條第2項、第l11條第1、2項及第196條第1項規定，原告於提起撤銷訴訟時得併為請求被告給付，法院得於同一訴訟程序就給付請求併為判決，此始符合訴訟經濟原則，並免裁判結果相互牴觸；否則原告尚須待撤銷訴訟確定後始得再為請求給付，不符訴訟經濟原則，此參最高行政法院106年度判字第289、562號判決、107年度裁字第34號裁定甚明。從而，原告前已於l12年1月10日依原處分繳納罰鍰20萬元，原處分應予撤銷、溯及失其效力，被告收受原告所繳納之罰鍰，即無法律上原因，原告依行政訴訟法第8條第2項、第196條第1項規定訴請被告返還已繳納之罰鍰20萬元。

四、並聲明：

　㈠原處分撤銷。

　㈡被告應給付原告20萬元。

　㈢訴訟費用由被告負擔。

肆、被告抗辯意旨略以：　

一、原告依衛廣法第5條第1項規定，負有不受黨政軍投資之防止義務：

　㈠衛廣法第5條第1項之立法意旨在使黨政軍勢力澈底退出媒體，以維護新聞自由與民主健康發展，不以「任何形式」介入媒體經營，故限制黨政軍介入衛廣事業之樣態，除禁止其擔任衛廣事業之發起人、董事、監察人及經理人，並禁止直接、間接投資衛廣事業，復不問黨政軍投資之考量，又立法院三讀時即附帶決議：「使黨政軍勢力澈底退出媒體，以維護新聞自由與民主健康發展，不以任何形式介入媒體經營……」。

　㈡依本院108年度訴字第1806號判決意旨，衛廣法第5條第1項雖未正面性明文將「衛星廣播電視」等事業納為行政法上義務主體，惟結合同法第50條裁罰規範予以體系觀察，可知衛廣事業負有不受「政黨黨務工作人員」投資，並不得由「政黨黨務工作人員」擔任其發起人、董事、監察人及經理人之行政法上義務；亦即「衛星廣播電視」等事業未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。又參照行政罰法第l0條第1項之立法理由，依法有防止之義務本即不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之，自無違反處罰法定主義之問題，原告依衛廣法第5條第1項規定負有不受黨政軍投資之防止義務。故原告主張其未負有防止義務云云，於法有違，實不足採。

二、原告未盡其注意義務，實有過失，原處分所為裁罰並無違法，蓋原告於經營衛廣事業、申請換照、申請董監事變更時，均簽立切結書保證符合衛廣法第5條第1項規定，且原告對於108年4月3日通傳內容字第00000000000號函就原告申請換發執照附附款（按指原告應自許可換照之日起3年內改正其股東緯來公司之上層法人股東國際中橡投資控股股份有限公司受行政院國家發展基金投資，而違反衛廣法第5條第1項情事）未爭執，其應知悉衛廣法第5條第1項規定課予原告之義務。況原告於111年8月17日函提出其公司股權結構圖，其查核上層股東有無受黨政軍投資應無困難，於無查核困難之情形下，要求原告建立查核機制應屬合理。惟原告否認其依衛廣法第5條第1項規定負有義務，更未採行任何事前防免投資及事後協助上層股東排除相關投資之措施，已有過失。

三、原告雖主張原處分課予其限期改正義務欠缺期待可能性云云。然如前述，原告得於能力範圍內，選擇適當之改正方式，以履行其義務，而被告亦會審酌原告是否於其能力範圍已盡可能採取事實上或法律上之改正方式。但原告自始至終皆未建置股東查核機制並主動查核或採取其他手段，僅空言主張改正義務無期待可能性云云，實於法有違，自不足採。

四、並聲明：

　㈠原告之訴駁回。

　㈡訴訟費用由原告負擔。

伍、兩造不爭執之事實：

    如事實概要欄所載之事實，有111年8月17日函（原處分卷第16至19頁）、緯來公司110年度年報主要股東揭露資料（原處分卷第47、96頁）、中國人壽公司110年度年報主要股東揭露資料（原處分卷第272、292頁）、中華開發公司110年度年報主要股東揭露資料（原處分卷第626、757頁）、111年原告受勞退基金間接持股結構圖（原處分卷第1138頁）及原處分（本院卷第93至98頁）各1份附卷可稽，復為兩造所不爭執，堪信為真實。

陸、本院之判斷：　

一、本件應適用之法律及本院見解：

  ㈠衛廣法第5條第1項規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」第50條規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業或他類頻道節目供應事業違反第5條第1項……規定，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其許可並註銷其執照。」。

  ⒈前開衛廣法第5條於92年12月24日增訂時，原列為同法第9條第3項等規定，92年12月9日立法院三讀通過時附帶決議「為使黨政軍勢力澈底退出媒體，以維護新聞自由與民主健康發展，不以任何形式介入媒體經營，無線電視台釋股……」（立法院公報第92卷第57期院會紀錄）。至前開（按即現行）衛廣法第5條第1項規定之立法理由，僅載明「照（黨團）協商條文通過。」。

  ⒉裁量基準第2點第2款規定：「本會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一、表二與表三）及違法等級及適用裁處參考表（表四之一、表四之二及表四之三），適用於下列違法案件：……㈡依衛星廣播電視法第46條至第63條裁處者。……」。

  ⒊評量表三載明，違反衛廣法第5條規定，第1次為普通計10分，第2次為嚴重計30分，第3次以上為非常嚴重計50分。2年內裁處次數（含警告）1次計3分，最高計至35分。其他判斷因素得再加減1至15分（判斷因素包含：⒈有無將違法情節做適當修正。⒉一行為違反數個行政法上義務。⒊行為應受責難程度：此應考量行為人故意、過失或重大過失，是否初犯或屢次違規。例如：經主管機關通知改正或命其停播，惟未配合落實，仍一再違法播送者。⒋違反行政法上義務所得之利益及所生影響：此應考量行為人違法行為所生結果，其損害公共利益或私人利益之程度及範圍如何。倘影響越大、危害公益甚鉅，應從重核處；倘行為人深切自省主動減少或停止違法行為或降低損害結果者，則可減輕罰則，從輕處理。⒌受處罰者之資力：違法行為人之經濟能力，應在裁處時一併考量。⒍其他本會相關諮詢委員會議提出之處理建議。⒎依社會通念，違法情節影響層面甚鉅或導致他人權益受損甚鉅或無法回復原狀者。）。評量表四之三載明「（違反）衛廣50：10分以下：（裁處）20（萬元，下同），11至20分：40，21至30分：60，31至40分：80，41至50分：100，51至60分：120，61至70分：140，71至80分：160，81至90分：180，91分以上：200」。

  ㈡參照衛廣法第5條第1項規定之立法理由，及違反者應依同法第50條裁罰等規定可知：

  ⒈衛廣法第5條第1項、第3項規定：「（第1項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。……（第3項）本法修正施行前，政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前二項所定情形之一者，應於本法修正施行之日起二年內改正。」一般稱之為黨政軍條款（係於92年12月24日修正公布時始增訂於同法第9條第3項及第5項），觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有衛廣事業股份，核其立法意旨，乃在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）。據此可知當時所欲達成的立法目的是為維護媒體的公共化及中立性，完全禁絕所謂的黨政軍介入媒體經營，

　　固可見政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人（下稱黨政）負有不得直接、間接投資衛廣事業之不作為義務，如有該情事者，黨政應負自修正施行之日起2年內改正之作為義務，惟對於衛廣事業是否負有不被黨政投資之不作為義務，及有無改正被黨政投資之作為義務，則欠缺明確規範（最高行政法院110年度上字第792號判決意旨參照）。

  ⒉按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」；「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，行政罰法第1條、第3條設有規定，即揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）。準此，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。是以同法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，即揭櫫「處罰法定」之規範意旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關自不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，合先敘明（最高行政法院101年度判字第1065號判決、及101年度裁字第2694號裁定意旨，均採相同見解）。

  ⒊是以，基於行政罰法第1條及第3條所揭櫫之行為責任原則，亦即行政罰應以違反行政法上義務為前提，處罰對象以實施違反行政法上義務之行為人為限，則衛廣法第50條應僅在衛廣事業與政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人間，故意共同實施違反衛廣法第5條第1項所定義務之行為，或依行政罰法第15條至第17條規定應併同處罰之情形，始有適用餘地，且對行為人主觀之故意、過失，自應由行政機關負舉證證明之責，並不採「推定過失責任」之立法，合先敘明。

二、經查，經本院詢問後，被告明確表示原處分並未認定勞退基金、中國人壽公司、中華開發公司為共同（與原告共同違反衛廣法第5條第1項）行為人，至緯來公司部分，被告以緯來公司曾受勞退基金、勞保基金投資而違反衛廣法第5條第1項、第50條規定，以109年9月2日通傳內容字第00000000000號裁處書裁處20萬元、命其於1年內改正，經本院以109年度訴字第1186號判決撤銷該處分確定，故原處分未以緯來公司為共同行為人裁罰（本院卷第329至330頁被告答辯狀內容），而參照前揭本院法律見解（衛廣法第5條第1項規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非原告等衛星廣播電視業者），本件原處分以不具違反衛廣法第5條第1項不作為義務之原告為違法行為人加以裁罰，且又不能證明原告有行政罰法第15條至第17條併為處罰情事，逕以原處分對原告裁罰，核自違反處罰法定原則而違法，自應撤銷。

三、又本件勞退基金持有中華開發公司股票，係在公開集中交易市場買入，而原告並無政府機關之調查權限，依現行法制，並無任何法令限制勞退基金在公開交易市場分別買進中華開發公司之股票，更無任何得以防止進行類似本件間接投資原告之有效措施，實難期待原告應事先知情並防止其發生。況本件原告又係「被動」成為本件勞退基金「間接」投資之對象，除有違反內線交易之情形，原則上原告對於上開間接投資之情形，均處於被動狀態，縱使知悉，亦無從防止，更無法拒絕勞退基金之間接投資，足證原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，核無故意或過失，亦不具可非難性及可歸責性；參照前揭本院法律意見，原處分亦有違法，應予撤銷。被告未提出證據及詳細理由，泛稱原告確有能力預見防止及改正，主觀上有過失云云，核無足採。

四、被告雖援引本院108年度訴字第1806號判決意旨，主張衛廣法第5條第1項不作為義務之行為人為原告云云，然本院108年度訴字第1806號判決之基本事實，與本件之「間接投資」事實完全不同，被告援用不相關之事實為此部分主張，顯無足採。

五、又被告固提出原告於經營衛廣事業、申請換照、申請董監事變更時，簽立保證符合衛廣法第5條第1項規定之切結書（本院卷第245至251頁），及被告審查後於108年4月3日通傳內容字第00000000000號函附附款許可換照(本院卷第147至149、241至243頁)，而主張原告應知悉衛廣法第5條第1項規定之義務云云。經查，本件被告如認提出切結書足證原告違反衛廣法第5條第1項之過失及可非難性、可歸責性，則被告自應為不予換照處分，然被告先予附條件換照處分後，再執切結書主張本件原告有故意、過失及可非難、可歸責性，顯然將無關事實連結至本件事實，核自不足採。被告其餘有關衛廣法第5條立法意旨等答辯說明與前揭本院見解不同處，核屬被告一己意見，亦難認有理由。

六、綜上，本件勞退基金持有中華開發公司股票，係在公開集中交易市場買入，且被告亦自承勞退基金、中華開發公司、中國人壽公司、緯來公司均未違反本件衛廣法第5條第1項，亦非與原告為共同違規行為人等情事；且查原告無從事前預見本件勞退基金投資中華開發公司、中華開發公司投資中國人壽公司、中國人壽公司投資緯來公司、緯來公司投資原告等行為，亦無力阻止勞退基金於公開交易市場購買中華開發公司股票，形成間接投資原告之結果發生。原告並無「能防止間接投資」之發生，而不防止之情形，更無可非難性及可歸責性，自不應受罰，且原告無從以一己之力排除勞退基金間接投資原告之結果，欠缺期待可能性。因此原處分依衛廣法第50條規定裁處罰鍰及限期命原告改正，自有違誤。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。　　

七、至原告請求被告應給付原告20萬元部分，依卷附繳款憑條1紙(本院卷第283頁)可知本件原告已給付罰鍰20萬元，原處分既應撤銷而溯及失其效力，原告主張「被告收受原告繳納之罰鍰20萬元屬無法律上之原因，而為公法上不當得利」，核屬可採（最高行政法院106年度判字第743號判決參照）。又原告已繳納罰鍰20萬元（被告確未發還），致原告受有損害，從而，原告訴請被告應返還20萬元，核屬有據，亦應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

柒、據上論結，本件原告之訴為有理由，判決如主文。　　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　26　　日

                                審判長法  官  鍾啟煌

                                      法  官  李毓華

                                      法  官  蔡如惠

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　26　　日

                                      書記官　陳湘文