高等行政訴訟庭第五庭

112年度訴字第555號

113年12月12日辯論終結

原      告  永莉農產有限公司                           

兼  代表人  辜秀涵（董事）           

共      同

訴訟代理人  張麗真  律師

被      告  新北市政府                                 

代  表  人  侯友宜（市長）           

訴訟代理人  游程凱                   

            卓素玉                   

            黃文志                   

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國112年1月13日台內訴字第1110150325號訴願決定，提起行政訴訟，經改制前臺灣新北地方法院112年度簡字第33號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。  

一、事實概要：

　　原告使用、座落新北市三峽區十三添一段（下不引段名）1456地號土地（重測前為十三添段十三添小段106-3地號，下稱系爭土地）使用分區為一般農業區、使用地類別為農牧用地，經被告先後於民國111年5月23日、5月30日勘查，發現系爭土地其中7,500平方公尺遭原告永莉農產有限公司（下稱永莉公司）鋪設水泥鋪面、堆置建材、雜物，非供農牧用地容許使用項目，被告乃以111年6月24日新北府地管字第1111180602號函（下稱111年6月24日函）通知原告限期於111年7月11日前恢復原編定農牧地容許使用，逾期未恢復逕依行為時區域計畫法（下同）第21條規定續處；嗣被告於111年10月21日派員勘查系爭土地，發現仍鋪設水泥鋪面（僅在其上覆土）繼續違規使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項、行為時非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第5條規定及新北市政府處理違反非都市土地使用管制案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點規定，以111年10月28日新北府地管字第1112071448號函檢附同日同字號之裁處違反區域計畫法案件處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）24萬元罰鍰，命應於文到30日內依法恢復為原農業使用目的。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起行政訴訟，經改制前臺灣新北地方法院(下稱新北地院)112年度簡字第33號行政訴訟裁定移送前來。  

二、本件原告主張：

　㈠原處分違反比例原則：

　⒈系爭土地四周並無水源可供耕作，然依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第6條第7款規定，非都市土地一般農業區農牧用地可作農業相關設施，原告於106年取得地主同意後申請作物栽培服務業，但其後遭被告以違反區域計畫法等規定，先後於107年12月12日、109年7月21日、110年4月14日、110年9月16日及原處分裁罰原告（共5次），另加上被告將原告辜秀涵移送檢察官起訴遭新北地院110年度審易字第262號判決有期徒刑貳月（下稱相關刑案甲）、111年度易字第419號判決判處拘役40日（按指相關刑案乙）2件，原告3年內連續遭受上開裁罰及刑罰，對比與原告相同情形之其他人卻相安無事，令原告無法接受被告對原告之不合常情對待。

　⒉原告永莉公司於109年、110年固誤解法令而鋪設水泥鋪面、建築鐵皮屋等，被告於111年2月14日現場會勘，以原告辜秀涵違反區域計畫法第15條、第21條規定，移送檢察官偵辦，偵辦中原告即著手拆除鐵皮屋等，嗣經相關刑案乙判決，自此後原告未再為任何的行為、放棄利用系爭土地。被告於相關刑案乙一審審理中稱111年6月24日通知原告恢復原狀等語，與相關刑案乙之111年2月14日現場會勘前後僅差4個月，此4個月期間原告已面對刑事案件之審理，依法在刑事審理期間不應對原告再課以行政罰，違反比例原則。

　㈡原處分違反一事不二罰原則：

　⒈被告對於原告於106年至109年在系爭土地鋪設水泥、設置鐵皮圍籬非作農業使用，裁罰原告（共5次），又原告辜秀涵經相關刑案甲、乙判處刑罰。原告於相關刑案甲偵查期間迄111年3月21日止已拆除系爭土地上之鐵皮屋，未為任何違反土地使用管制行為，然本件被告仍以原告鋪設水泥鋪面行為再予處罰，違反行政罰禁止重複處罰原則。

　⒉被告111年10月21日會勘前，訴外人「騏霖有限公司」已於前一日即111年10月20日連同系爭土地等共6筆土地向被告所屬環境保護局（下稱環保局）申請變更農地使用，作為回收廢棄物使用，環保局並於111年10月24日函知被告所屬農業局、地政局等單位，故被告於該日即已知悉系爭土地已由騏霖有限公司申請使用目的變更，符合區域計畫法第21條第2項農地變更使用，農業局同意該公司之申請（需知會農業局等相關單位），由於申請之土地包括既成道路之1768地號國有土地，使用或撥用受諸多法令限制，進度緩慢，尚未核備，故被告實不得以現況「非作農業使用」再對原告重複處罰。　

　㈢被告參酌法務部99年12月2日法律字第0999049255號函及98年11月17日法律字第0980040244號函，抗辯111年6月24日函請原告恢復係屬單純要求除去違法狀態，不具裁罰性，並非行政罰法所稱之行政罰，認為限期恢復不具裁罰性，並非行政罰法所稱之行政罰。是以未限期恢復原狀並不具裁罰性，故原告僅未遵期恢復，被告不得以此作為處罰之依據。

　㈣依原處分之文字記載可知倘原告於公文送達之日起30日內未恢復農業使用目的，應屬下一次之處罰，故本件如有限期之處罰，則應係屬前一次限期未改善之處罰。被告自承原告前一次限期改善係111年6月24日函（命原告於111年7月11日前恢復原狀），然該恢復原狀並非行政罰等語，故本件裁罰與111年6月24日函無關。

　㈤被告於111年10月21日勘查時，未告知原告因違反111年6月24日函之限期（按指111年7月11日），且未以逾期未改善作任何處分，違反內政部90年1月30日台內營字第9082284號函釋意旨，對執行之對象，先經限期改正之程序，倘其不依限遵從辦理後，始得施予處罰，故被告主張原處分係因原告未依111年6月24日函於期限內恢復原狀予以處罰，並無理由。

  ㈥並聲明：

　⒈訴願決定及原處分均撤銷。

　⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

  ㈠原告永莉公司於106年間申請作物栽培服務業簡易水土保持申報核定之土地地號為1292地號，並非系爭土地。

　㈡查系爭土地編定為一般農業區農牧用地，前經被告106年9月30日勘查現況有鋪設水泥鋪面、設置鐵皮圍籬、鐵皮屋、水泥排水溝，堆積土石（含碎磚塊、水泥塊），109年6月17日勘查現況新增大量水泥鋪面，110年3月22日及110年7月28日勘查有持續新增鐵皮建物等情事，期間經被告多次處以原告罰鍰，並限期恢復原農業使用目的在案，惟原告均置若罔聞，除未依法恢復原農業使用目的外，更持續新增違規並違法使用，明知農地應維持作農業使用，雖經被告多次處以原告罰鍰，仍陸續新增鐵皮建物作廠房使用，違反行政法上義務；原告辜秀涵更因而遭相關刑案乙一審判決判處拘役40日確定。

　㈢被告會同相關單位分別於111年5月23日及5月30日勘查系爭土地，仍鋪設水泥鋪面、堆置建材、雜物等，未恢復農業使用，經被告以111年6月24日函原告於111年7月11日前依法恢復原編定農牧用地容許使用目的，嗣於111年10月21日勘查系爭土地，現況仍未恢復，依內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函、98年12月8日台內營字第0980812138號函意旨，被告乃以原處分處以罰鍰24萬元、限期於文到30日內恢復原農業使用目的。是以，本案經被告再命其限期改善，惟原告屆期仍未恢復原農業使用目的，被告依區域計畫法第21條規定再處以原告罰鍰，洵屬於法有據。

　㈣被告以111年6月24日函限期原告恢復原編定農牧用地容許使用目的除去違法狀態，不具裁罰性，非行政罰，不涉比例原則。又原告為系爭土地之實際使用人，有恢復之責任，雖原告稱已放棄系爭土地之利用，但無法就恢復原容許使用予以免責。

　㈤並聲明：

　⒈原告之訴駁回。

　⒉訴訟費用由原告負擔。

四、如事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記資料（原處分卷第1至3頁）、系爭土地111年5月23日現場勘查照片（原處分卷第4至6頁，本院卷第153頁）、111年5月30日清除改善恢復農業使用協助事項案會議紀錄（原處分卷第7至8頁）、111年6月24日函（原處分卷第9至10頁）、111年10月21日新北市農業用地是否作農業使用案件現場會勘紀錄（原處分卷第18至23頁）、原處分（原處分卷第24至26頁）及訴願決定書（原處分卷第58至63頁）等附卷可稽，復為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、本院之判斷：

　㈠區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按內政部依區域計畫法第15條第1項授權所訂定之管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段及第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。」其行為時第6條第1項之附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定（見本院卷第303、335至346頁），農牧用地容許使用項目為：「㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）、㈣畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限）（本院卷第337頁）、㈤水產養殖設施（工業區除外）、㈥水源保護及水土保持設施、㈦採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、㈧林業使用、㈨休閒農業設施（工業區、河川區除外）、㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）、農村再生設施、自然保育設施、綠能設施、動物保護相關設施、露營相關設施、無動力飛行運動相關設施（特定農業區除外）」（本院卷第335至346頁）是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。上開之管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決意旨可參）。被告為新北市區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒裁罰基準。裁罰基準已分別就違反區域計畫法第21條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，裁罰基準第1點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為執行區域計畫法（以下簡稱本法）第二十一條規定，有效處理違反非都市土地使用管制規定案件（以下簡稱違規案件），統一裁罰標準以減少爭議並提升行政效能，特訂定本基準。」第2點規定：「違規案件裁罰基準如附表。」第3點規定：「違規案件有下列各款情形之一者，經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，屆期仍不改正，應按次處罰或移送司法機關偵辦，並得處前點附表規定罰鍰金額二倍以上罰鍰。但不得逾新臺幣三十萬元：㈠施工中違章建物，經要求停止使用仍繼續施工。   ……」附表：新北市政府處理非都市土地違反區域計畫法第十五條第一項規定，其違規面積裁罰標準如下：「違規面積七千零一至八千平方公尺，罰鍰金額：新臺幣二十四萬元。……」，自得作為被告裁處之依據，允無疑義。

  ㈡又按土地所有權人對區域計畫法第15條所定「土地分區使用管制」規範意旨（包括禁止繼續違規使用之禁止規範，與違規使用後回復原來管制目的使用之誡命規範）之實現，分別負有不作為及作為義務。且此等義務內容，亦包括要求第三人使用系爭土地時不得違規之義務在內。又此等作為及不作為義務，會隨時間經過反覆發生，即使認其具有持續性，而在適用區域計畫法第21條規定處罰及命改善時，僅得受單一評價。但在已違反之義務經處罰後，仍繼續違反前開作為及不作為義務，因而讓違章形成之有害結果持續擴張者，其後續違規行為之違法性，即不能為原來裁罰與命令改善之原處分所涵蓋，應構成新的裁罰事由（最高行政法院105年度裁字第763號裁定意旨參照）。

　㈢系爭土地土地使用編定為一般農業區農牧用地，有系爭土地登記資料1份（原處分卷第1至3頁）。原告自106年間起使用

　　系爭土地未供農業使用，遭裁罰、刑罰之經過如下：

　⒈被告於106年9月30日辦理勘查，發現系爭土地及57-1地號等共計13筆土地遭原告永莉公司鋪設水泥鋪面、設置鐵皮圍籬、鐵皮屋等，非供農牧用地容許使用項目，經被告審認未做農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以107年12月12日新北府地管字第1072360033號處分書處原告永莉公司12萬元罰鍰，立即停止非法使用，並限於文到30日內恢復為原農業使用（下稱第一次裁罰），有106年9月30日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄（原處分卷第64至68頁）、第一次裁罰及郵件收件回執（訴願卷第95至98頁）在卷可考。

　⒉被告復於109年6月17日辦理勘查，發現系爭土地及57-1地號等共計13筆土地增設水泥鋪面，原告仍未於期限內改善完成，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以109年7月21日新北府地管字第1091321982號處分書處原告27萬元罰鍰，立即停止非法使用並恢復為原農業使用（下稱第二次裁罰），有109年6月17日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄（原處分卷第69至72頁）、第二次裁罰及郵件收件回執（訴願卷第103至107頁）附卷可佐。

　⒊至109年9月9日被告函令新北市三峽區公所派員複查發現系爭土地仍未恢復農業用途使用，被告乃將原告辜秀涵函送偵辦，並經相關刑案甲一審判決判處原告辜秀涵有期徒刑2月、緩刑2年確定（緩刑嗣經撤銷），有相關刑案甲一審判決（112簡33卷第31至36頁）在卷可考。

　⒋被告又於110年3月22日辦理勘查，發現系爭土地新增鐵皮屋（面積達7,500平方公尺），原告未於期限內改善、繼續違規使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以110年4月14日新北府地管字第1100689668號處分書處原告30萬元罰鍰，立即停止非法使用並恢復為原農業使用（下稱第三次裁罰），有110年3月22日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄（原處分卷第73至76頁）、第三次裁罰及郵件收件回執（訴願卷第121至125頁）附卷可佐。

　⒌嗣被告於110年7月28日辦理會勘系爭土地，發現系爭土地鋪設水泥鋪面、新增鐵皮屋供工廠使用，原告仍未於期限內改善完成，乃依違反區域計畫法第15條第1項規定，以同法第21條規定，以110年9月16日新北府地管字第1101764574號處分書處原告30萬元罰鍰，立即停止非法使用並恢復為原農業使用（下稱第四次裁罰，110年10月2日送達原告辜秀涵），有110年7月28日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄（訴願卷第112至120頁）、第四次裁罰及郵件收件回執（訴願卷第126至131頁）附卷可佐。

　⒍迄至110年11月12日被告函令新北市三峽區公所派員複查發現系爭土地仍未恢復農業用途使用，乃將原告辜秀涵函送偵辦，並經相關刑案乙一審判決判處原告辜秀涵拘役40日確定，有相關刑案乙判決（訴願卷第133至138頁）附卷可稽。

　⒎又被告先後於111年5月23日、5月30日勘查，發現系爭土地其中7,500平方公尺遭原告鋪設水泥鋪面、堆置建材、雜物，非供農牧用地容許使用項目，被告以111年6月24日函通知原告限期於111年7月11日前依法恢復原編定農牧用地容許使用目的，逾期未恢復逕依區域計畫法第21條規定續處，嗣被告於111年10月21日派員勘查系爭土地，發現仍鋪設水泥鋪面（僅在其上覆土），原告未於期限內改善、繼續違規使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項、管制規則第5條規定及裁罰基準第2點規定，以原處分處原告24萬元罰鍰，命應於文到30日內依法恢復為原農業使用目的，有系爭土地111年5月23日現場勘查照片及111年5月30日研商三峽區十三添一段1292、1454、1456、1529、1540地號等5筆土地清除改善恢復農業使用協助事項案會議紀錄（原處分卷第4至8頁，本院卷第153頁）、111年6月24日函（原處分卷第9至10頁）、111年10月21日新北市農業用地是否作農業使用案件現場會勘紀錄（原處分卷第18至19頁）、111年10月21日現場會勘照片（本院卷第161至164頁）、原處分（原處分卷第24至26頁）在卷可考。

　⒏原告前固經第一至四次裁罰及相關刑案甲、乙之刑罰，然均未依限改正，違章故意甚明，被告乃依區域計畫法第21條第1項及裁罰基準第2點等規定，以原處分處原告24萬元罰鍰，命應於文到30日內依法恢復為原農業使用目的，自屬有據。

  ㈣原告主張其於相關刑案乙偵查開始後，放棄利用系爭土地，且未為任何使用行為，不違反區域計畫法第21條第1項之規定云云。惟查，被告以111年6月24日函通知原告限期於111年7月11日前依法恢復原編定農牧用地容許使用目的，依其性質係土地所有權人及使用人對區域計畫法第15條所定「土地分區使用管制」規範意旨（包括禁止繼續違規使用之禁止規範，與違規使用後回復原來管制目的使用之誡命規範）之實現，負有作為義務，嗣被告於111年10月21日派員勘查系爭土地，發現仍鋪設水泥鋪面，僅係在水泥鋪面上覆土，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定，農業用地現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形，不得認定作為農業使用（本院卷第213頁），及改制前行政院農業委員會109年8月13日農企字第1090231984號函（本院卷第215頁）意旨以砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方等物質非合法之農業用地填土來源，認定原告未於期限內完成其上開作為義務（移除系爭土地上之水泥鋪面、依法恢復為原農業使用目的），原處分並無違誤，原告誤認其放棄使用系爭土地即不違反區域計畫法第21條第1項規定，並不可採。　

　㈤原告固主張其先前已遭裁罰、刑罰在案，原處分係重複裁罰，有違一行為不二罰原則云云。查本件原告固經被告以第一至四次裁罰及相關刑案甲、乙判決判處刑罰在案，然嗣被告再於111年5月23日、5月30日勘查系爭土地，發現其中7,500平方公尺遭原告永莉公司鋪設水泥鋪面、堆置建材、雜物，仍未完成改正，乃以111年6月24日函通知原告限期於111年7月11日前改善，然於111年10月21日被告派員勘查系爭土地，發現仍鋪設水泥鋪面（僅在其上覆土）繼續違規使用、未完成改正，而相關刑案乙判決係於111年8月3日判決，在111年10月21日被告派員會勘系爭土地之後，被告始以111年10月21日會勘結論認定本件原告之違規行為，依此以原處分裁罰，參以依首揭規定及說明，在已違反之義務經處罰後，仍繼續違反前開作為及不作為義務，因而讓違章形成之有害結果持續擴張者，其後續違規行為之違法性，即不能為原來裁罰與命令改善之原處分所涵蓋，應構成新的裁罰事由，並無違反一行為不二罰原則可言，是原告上開主張，實非可採。

　㈥另原告主張系爭土地已申請作物栽培服務業，或由「騏霖有限公司」申請變更農地使用，作為回收廢棄物使用，環保局並於111年10月24日函知農業局、地政局等單位云云。查原告主張系爭土地已申請作物栽培服務業，然卷內並無相關證據證明系爭土地已變更土地使用分區、使用地類別；又觀諸原告提出環保局111年10月24日新北環資字第1112016987號函（本院卷第179至181頁），固記載「騏霖有限公司」申請應回收廢棄物回收業興辦設施使用事業計畫，惟僅處於審查作業中，尚未完成，原告執上詞主張原處分違法云云，並不可採。

  ㈦綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、結論：本件原告之訴為無理由。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　14　　日

                                審判長法  官  鍾啟煌

                                      法  官  李毓華

                                      法  官  蔡如惠

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　1 　　月　　14　　日

                                      書記官　陳湘文