最高法院民事大法庭裁定
111年度台上大字第1958號
上 訴 人 臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會
法定代理人 李金安
訴訟代理人 蔡本勇律師
參 加 人 許國振
訴訟代理人 李育錚律師
張祐誠律師
被 上訴 人 羅東霖
訴訟代理人 陳志隆律師
參 加 人 林鈴芳
許文炎
許樹煌
孫惠華
林家鋒
劉恒義
劉文達
劉文三
劉喜豐
劉守恭
劉鴻助
劉東訓
劉鴻龍
共 同
訴訟代理人 柯劭臻律師
對於本院原民事第一庭中華民國113年1月30日111年度台上字第1958號提案裁定(併案案號：111年度台上字第1746號、112年度台上字第67號、110年度台上字第1297號、111年度台上字第2322號、112年度台上字第51號)，本大法庭裁定如下：
主 文
一、民國95年6月22日、101年2月4日發布施行之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第3項，關於第2項第2款選任理事、監事決議所定之同意比例，係指各別理事及監事之選任獲得同意之比例，不得以會員大會決議之章程或另訂理監事選舉辦法而降低之。未達上開同意比例或無法判斷之選任決議，除該當不成立外，應屬無效，重劃會未合法成立，不因主管機關已為核定且未撤銷而受影響。
二、以規避上開同意比例之目的而通謀虛偽移轉土地所有權者，受移轉登記人之人數及所有土地面積不列入選任決議計算。
理 由
一、本案基礎事實：
甲重劃區籌備會依民國95年6月22日發布施行之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱95年獎勵重劃辦法）召開第一次會員大會，並依該辦法第13條第3項規定，經全體會員2分之1以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積2分之1以上之同意，決議通過理監事選舉辦法，再依該選舉辦法規定之無記名連記法及得票數之多寡，選出13名理事及3名監事，惟未確認有無符合上開同意比例；又開會時有66名以通謀虛偽登記為土地所有權人者出席及參與投票，倘扣除該66人，部分當選理事、監事之同意票數即不足全體會員2分之1。嗣甲重劃會依95年獎勵重劃辦法第11條第4項規定，將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請主管機關核定獲准，該核定未經主管機關撤銷。原告主張第一次會員大會選任理事、監事時有前揭未具會員資格之66人參與投票，同意比例不足上開同意比例，不能認為已經合法選定理事、監事；第一次會員大會決議通過之理監事選舉辦法違反95年獎勵重劃辦法第13條第2項第2款、第3項規定，且未合法選任理事、監事，自不能合法召集第三次會員大會等情，先位之訴，求為確認甲重劃會不成立；備位之訴，求為確認第一次會員大會通過理監事選舉辦法之決議及第三次會員大會所為決議均不成立、無效或應予撤銷之判決。（併案當事人、訴訟代理人、併案基礎事實，如附件。）
二、提案及併案之法律問題：
㈠籌備會第一次會員大會選任理事、監事之決議不合95年獎勵重劃辦法或101年2月4日發布施行之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱101年獎勵重劃辦法）第13條第3項規定「應有全體會員2分之1以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積2分之1以上之同意」（下稱系爭同意比例），惟主管機關對於重劃會檢送之章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄已為核定（下稱系爭核定），且迄未撤銷其核定，重劃會是否成立？
㈡關於95年及101年獎勵重劃辦法第13條第2項第2款、第3項規定會員大會對於選任或解任理事、監事之決議應有之系爭同意比例，係指參與會議及同意或參與投票之比例？會員大會得否決議另訂章程或理監事選舉辦法，以無記名投票及得票數多寡選定理事、監事？
㈢重劃區內有通謀虛偽登記為土地所有權人者，於其所有權登記被塗銷前，得否為重劃會會員並參與會員大會選任理事、監事之表決？
三、本大法庭之理由：
㈠選任理事、監事之系爭同意比例，係指各別理事及監事之選任獲得同意之比例，屬強制規定，不能由會員大會決議變更：
⒈95年及101年獎勵重劃辦法第13條第2項第2款、第3項規定：「會員大會之權責如下：...選任或解任理事、監事」、「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。...」，其文字已揭明會員大會選任或解任理事、監事應取得全體會員以系爭同意比例同意之文義，並符合授權母法平均地權條例第58條第1項、第3項：土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之規範意旨。而依95年獎勵重劃辦法第29條、第36條，及第2條準用市地重劃實施辦法第31條、第53條規定，土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配等情觀之，自辦市地重劃一旦發動，將使不同意參與重劃者被迫參與自辦市地重劃程序，面臨財產權與居住自由被限制之危險。為確保個人依財產存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，應認系爭同意比例係自辦市地重劃符合憲法要求保障財產權之正當程序，執法者應以嚴謹之態度看待，實難認於文義之外，尚能有其他調整空間。
⒉自辦市地重劃會既係以重劃區內全體土地所有權人為會員，其中包括不同意參與重劃而被迫參與者，其性質實有別於一般依自由意思成立或參與之私法自治團體；其所從事市地重劃之本質復涉及人民私有土地之取得及重新分配，致生財產權得喪變更之法律效果。而會員大會選定之理事、監事組成之理事會、監事會，均屬自辦市地重劃業務之執行機關。其權責分如95年及101年獎勵重劃辦法第13條第4項、第14條第1項、第15條第1項規定，包括召開會員大會並執行其決議、代為申請貸款、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定、工程設計、發包、施工、監造、驗收及移管、異議之協調處理、撰寫重劃報告，及其他重劃業務應辦事項，並得經會員大會授權辦理重劃分配結果之認可、抵費地之處分、預算及決算之審議等重大事項，及上開執行事務暨重大事項之監理。足認為執行重劃業務而由會員大會選任之理事、監事，性質上係受重劃區內土地所有權人委任為財產權之處分，自須取得土地所有權人之充分授權，始具代表性及正當性。則95年及101年獎勵重劃辦法第13條第2項第2款、第3項規定會員大會對於選任理事、監事之決議，當非僅一般人民團體依會議規範所為私法自治之選舉事項，而係重劃會會員對於各別之理事、監事人選行使同意權，並授權其依市地重劃之程序代為處分財產之行為，故在選定實際主導市地重劃進行之理事、監事時，自應符合重劃會絕對多數之民意。職是，所謂系爭同意比例，應本其法條文義及規範目的，解釋為係各別理事、監事取得會員同意而得合法代表會員之必要當選比例，屬強制規定，非自治事項，不能由會員大會以章程或另訂選舉辦法或決議予以調降，以符自辦市地重劃之實質正當性，並衡平同意參與重劃者與不同意者之權益及公益。
㈡未依系爭同意比例規定所為之選任決議，除該當不成立外 ，應屬無效，重劃會未合法成立，不因主管機關之系爭核定未撤銷而受影響：
⒈95年獎勵重劃辦法第11條第4項規定：「重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定」。依第13條第2項第2款、第3項規定，選任理事、監事之決議，須符合系爭同意比例，且該規定屬強制規定，已如上述。則未達系爭同意比例或無法判斷已達該比例之選任決議，除參與表決之人數或土地面積未達半數，致該決議未能成立外，依民法第71條規定，自屬無效。
⒉我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，就因私法關係所生之爭議，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，由行政法院審判（司法院大法官釋字第758號解釋參照）。而自辦市地重劃關於會員大會選任理事、監事之決議，係重劃區內多數土地所有權人基於平行與協同之意思表示所成立之法律行為，屬私法行為性質；其選任決議是否有效及重劃會是否合法成立，應係私權紛爭。則當事人起訴請求確認重劃會不成立，民事法院自有審判之權，縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，亦不受影響。
3.自辦市地重劃關於理事、監事選任之決議倘不符合系爭同意比例，既難謂重劃會之成立符合憲法要求之實質正當性，則主管機關縱事後已依95年獎勵重劃辦法第11條第4項規定作成系爭核定，因該核定前提之會員大會選任理事、監事不符合系爭同意比例之瑕疵無法治癒，則無論該核定性質為何，民事法院仍得對重劃會是否合法成立之私法行為審判，不受該核定之拘束。
⒋101年獎勵重劃辦法第11條第4項規定：「籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會」，文字雖略有變更，但既仍以選定理事、監事為重劃會之成立要件，亦應為相同之認定。
㈢為規避系爭同意比例而受虛偽之土地所有權移轉登記者，不得計入選任理事、監事決議之人數及面積：
⒈自辦市地重劃之會員大會須按系爭同意比例就上揭市地重劃之重大事項進行決議，既在保障重劃區內土地所有權人之財產權及公共利益，其得參與決議並計入同意或不同意之人數及面積者，本應以重劃區內就重劃事務有切身利害關係之真正土地所有權人為限。
⒉89年7月20日發布施行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第3項，將會員大會就同條第2項所列事項之決議應有會員4分之3以上出席、出席會員4分之3以上同意之比例，修正為系爭同意比例，其立法理由載明：「現行規定重劃會之決議，係以計算會員出席及同意人數之方式處理，惟因部分自辦市地重劃，有藉土地移轉共有，增加人頭，以掌控重劃會之情事，為避免此種情況，爰修正會員大會之決議，除計算同意之會員人數外，並計算其所有土地面積」。101年獎勵重劃辦法為此另增訂第13條第3項第2款規定：「籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積二分之一，其人數及所有土地面積不列入計算」；及106年7月27日發布施行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第4項第2款再提高上開持有土地面積門檻為重劃範圍都市計畫規定最小建築基地面積、都市計畫未規定者為該直轄市或縣（市）畸零地使用規則規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積。上述規定之立法理由均在遏止投機者藉小面積移轉多數人共有，以人數之優勢掌控或阻擾重劃業務之進行。則重劃區內土地所有權人與他人為通謀虛偽土地所有權移轉登記之行為，其他重劃會會員倘對於該土地權利變動無可資主張之權利，無從逕依民法第87條第1項規定以訴主張該法律行為無效或請求塗銷，惟重劃區土地所有權人如係以虛灌人頭方式參與會員大會選任理事、監事之議決，藉以影響決議之結果，進而達到操控或阻擾重劃業務進行之目的，顯在規避95年及101年獎勵重劃辦法第13條第3項關於系爭同意比例之強制規定，並實質違反該規定欲使決議選定之理事、監事具正當性與代表性之法律效果，自屬脫法行為，非法之所許，受移轉登記之人參與議決之行為應屬無效，自不得計入議決之人數及面積，俾確保重劃區內真正土地權利人之自治決定及憲法要求之正當程序。
㈣市地重劃一旦開始施行，隨著程序之進展，土地不論實體或權利內容將逐漸變動，並趨複雜。審酌自辦市地重劃涉及土地所有權人之財產權、居住自由，對公共利益亦有重大影響，民事法院對重劃會是否因未合法選任理事、監事而未合法成立之審查權限，雖不因重劃業務進行之程度而受限，但主張重劃會不成立之會員，其行使權利仍不能違背誠信原則，乃屬當然，附此敘明。
中 華 民 國 114 年 5 月 23 日
最高法院民事大法庭
審判長法官 高 孟 焄
法官 沈 方 維
法官 魏 大 喨
法官 盧 彥 如
法官 李 寶 堂
法官 林 金 吾
法官 彭 昭 芬
法官 鍾 任 賜
法官 鄭 純 惠
法官 張 競 文
法官 李 瑜 娟
本件正本證明與原本無異
書 記 官 李 佳 芬
中 華 民 國 114 年 5 月 23 日