臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
112年度簡字第14號
113年6月21日辯論終結
原 告 優視傳播股份有限公司
代 表 人 大富媒體科技股份有限公司指定代表人林之晨
訴訟代理人 劉懷先律師
李佳真律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 余仁傑
王文伶
李元德律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國110年3月30日通傳內容字第11048008000號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原處分撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告係由台灣大哥大股份有限公司(下稱台哥大公司)經大富媒體科技股份有限公司（下稱大富公司）100%投資之事業，又台哥大公司受富邦人壽保險股份有限公司（下稱富邦人壽)投資，富邦人壽又為富邦金融控股股份有限公司（下稱富邦金控)100%持股之子公司，而富邦金控之主要股東包含勞工保險基金（下稱勞保基金）（持股1.41%），被告認定原告有「受政府間接投資」而違反衛星廣播電視法(下稱衛廣法)第5條第1項，並依同法第50條之規定，以110年3月30日通傳內容字第11048008000號裁處書(下稱原處分)裁處原告罰鍰新臺幣(下同)20萬元。原告不服原處分，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠主張要旨：
⒈依衛廣法第5條第1項規定，負有不作為義務之行為人為勞保基金，並非原告，原告僅為被投資之標的，無法事先知悉防止或事後排除黨政軍投資，並非行為人，難認有故意過失、可歸責性及可非難性。原處分違反明確性原則，且對原告而言顯無履行之期待可能性。
⒉原告出具之切結書與衛廣法第5條第1項所裁罰之「違法投資行為」間無因果關係。又被告所指106年10月17日附附款【即自核准換照之日起3年內（109年10月17日）改正違反黨政軍條款情事】核准原告換發衛星廣播電視事業執照之處分，業經被告於107年5月29日核准原告換發他類頻道節目供應事業執照之處分予以取代而失其效力，被告應知悉原告僅係被投資標的，無法事先知悉防止或事後排除黨政軍投資，難認有故意過失、可歸責性及可非難性。
㈡並聲明：原處分撤銷。
三、被告則以：
㈠答辯要旨：
⒈依原告於106年間申請衛星廣播電視事業執照換發時於營運計畫書中檢附之原告公司股權結構圖所示，原告之上層股東為大富公司，而大富公司之上層股東為台哥大公司，皆為100%持股。而依原告於106年間申請衛星廣播電視事業執照換發時於營運計畫書中檢附之台哥大公司前十大股東名冊及台哥大公司108年年報所示，台哥大公司受富邦人壽投資，富邦人壽則為富邦金控100%持股之子公司，依富邦金控108年度股東年報，富邦金控之主要股東包含勞保基金等政府股東，故原告確實有受黨政軍投資之事實。
⒉再者，依衛廣法第5條各項規定，原告本負有依該條各項規定所生之防止義務。又原告於106年間申請衛星廣播電視事業執照換發時於營運計畫書中檢附之切結書所示，原告保證於經營期間無衛廣法第10條規定各款所定情形，而同法第10條第1項第1款所援引之第5條規定即為黨政軍條款，故原告亦承諾願負擔防止黨政軍投資之義務。復依被告110年3月3日第953次委員會議紀錄可知，原告於106年申請衛星廣播電視事業執照換發申請時，即有受黨政軍投資之情形，並於許可換照時以附款要求原告應於核准換照之日起3年內改正，故原告應於109年10月17日前改正完成，原告對於前開附款並未提起行政救濟，故原告明確知悉其負有於109年10月17日前改正之義務。原告既得提出股權結構圖，其查核應無困難，於無查核困難之情形下，要求原告建立查核機制應屬合理。是原告於得查核之情形下，應注意能注意而未注意，致有違反衛廣法第5條第1項之義務，原處分依衛廣法第50條規定予以裁罰，並無違誤。
㈡並聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
㈠原告是否為衛廣法第5條第1項不作為義務之規範對象？原處分對原告裁罰，有無違誤？
㈡原告對於其受政府間接投資，主觀上有無故意過失及期待可能性？
五、本院之判斷：
㈠應適用之法律及說明：
⒈衛廣法第5條第1項：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」
⒉衛廣法第50條：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業或他類頻道節目供應事業違反第五條第一項至第五項或第六十四條第一項準用第五條第一項至第五項規定，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其許可並註銷其執照。」
㈡就原告受勞保基金經富邦金控、富邦人壽、台哥大公司及大富公司以如爭訟概要欄所載之方式間接投資乙節，有原告股權結構圖、台哥大公司105年7月6日前十大股東名冊、台哥大公司108年年報、富邦金控108年度股東年報在卷可查（臺灣臺北地方法院110年度簡字第160號卷，下稱北院卷，北院卷一第265、267、269-271、273-274頁）；又原告於106年5月18日簽立衛星廣播電視事業切結書，保證經營期間均無衛廣法第10條規定所列各款情事，有該切結書影本可查（北院卷一第159頁）；另被告110年3月3日第953次委員會議記錄許可換照時，曾以附款要求原告應於核准換照之日起3年內即109年10月17日前改正受黨政軍投資情形乙情，有該次會議記錄可佐（北院卷一第261、264頁），上開客觀事實均為兩造所不爭執，足堪認定。
㈢原告並非衛廣法第5條第1項不作為義務之規範對象，原處分對原告裁罰，與法有違：
⒈按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條、第3條設有規定，即揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。又對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）。準此，為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。是以同法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」，即揭櫫「處罰法定」之規範意旨。是如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關自不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，合先敘明（最高行政法院101年度判字第1065號判決、101年度裁字第2694號裁定意旨參照）。又依司法院釋字第687號、第775號解釋意旨：基於「無責任無處罰」之憲法原則，國家因特定不法行為結果而對人民施以處罰者，除應以法律為明文規定外，尚須該不法行為結果足以歸責於該人民者，始得為之。申言之，國家因特定不法行為結果而對人民施以行政罰者，除應以法律就人民相關行政法上義務及其違反之處罰予以明文規定外，因違反行政法上義務之行為所致不法結果，客觀上須可歸責於受行政罰制裁之人民，始與「無責任無處罰」之憲法原則無違。
⒉經查，衛廣法第50條規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業或他類頻道節目供應事業違反第五條第一項……規定，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰……。」係立法者就違反衛廣法第5條第1項規定之情形，以衛星廣播電視事業為處罰對象，對之施以罰鍰及其他種類行政罰處罰之明文規定。其既以衛星廣播電視事業為行政罰處罰對象，依首揭憲法原則，衛星廣播電視事業就衛廣法第5條第1項規定之違反，客觀上即應存有可歸責性，其處罰始與「無責任無處罰」之憲法原則無違。
⒊惟衛廣法第5條第1項係規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」該條於92年12月24日增訂時，原列為同法第9條第3項，且92年12月9日立法院三讀通過時附帶決議「為使黨政軍勢力澈底退出媒體，以維護新聞自由與民主健康發展，不以任何形式介入媒體經營，無線電視台釋股……」（立法院公報第92卷第57期院會紀錄，北院卷一第257頁）（至現行衛廣法第5條第1項規定之立法理由，僅載明「照黨團協商條文通過。」）是衛廣法第5條第1項之立法意旨，乃為使黨、政、軍勢力全面退出衛星廣播媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動。而觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有衛星廣播電視系統經營者之股份，核其立法意旨在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入衛星廣播電視系統之經營。可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資衛星廣播電視經營者之不作為義務，亦即衛廣法第5條第1項規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非衛星廣播電視業者（最高行政法院101年度判字第1065號判決意旨、101年裁字第2694裁定、101年度裁字第2626號裁定亦同此旨）。
⒋再查，原處分並未認定勞保基金為共同違反衛廣法第5條第1項之行為人乙節，業據被告於本院審理時自承在卷（本院卷第58頁）。從而，依前開說明，衛廣法第5條第1項規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非原告等衛星廣播電視業者，是本件原處分以不具違反衛廣法第5條第1項不作為義務之原告為違法行為人加以裁罰，又不能證明有原告有行政罰法第15條至第17條併為處罰情事，仍逕以原處分對原告裁罰，違反處罰法定原則，自有違法。
㈣原告對於其受政府間接投資，主觀上應無故意、過失，亦無期待可能性：
⒈按行政罰法第7條第1項規定，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有故意或過失為前提，若行為人主觀上非有故意或過失，即無可非難性及可歸責性，自不能予以處罰；且對行為人主觀之故意、過失，自應由行政機關負舉證證明之責，並不採「推定過失責任」之立法。
⒉經查，本件勞保基金係在公開集中交易市場買入富邦金控之股票乙節，業據被告於本院審理時所不爭執（本院卷第58頁），基於股份自由轉讓原則（公司法第163條第1項規定參照），原告無從禁止勞保基金在公開交易市場買進原告之間接投資人富邦金控股票，更無任何得以防止勞保基金進行類似本件間接投資之有效措施，及如何透過其他方式再輾轉成為原告之「間接」投資人，實難期待原告應事先知情並防止其發生。況股份有限公司於資本市場所受之間接投資，往往涉及多階層投資關係，且可能瞬息萬變，作為資本市場投資鏈末端之系統經營者，根本無從預知其可能之間接投資者為何，遑論拒斥其所為投資，亦證原告於衛廣法第5條第1項規定之規範意旨下，就黨政組織對其所為違法間接投資，客觀上不具國家對之施以行政罰制裁之可歸責性。原處分裁罰原告，違反處罰責任原則，自有違法。
㈤至被告固主張原告於106年間申請換照時檢附切結書，即保證於經營期間無衛廣法第10條各款所定情形，另被告於許可換照時亦以附款要求原告應於109年10月17日前改正其受黨政軍投資情形等語，並提出切結書及上開會議記錄在卷（北院卷一第259、261-264頁）。然查，本件原告為換發原告所屬「優視親子台」衛星廣播電視事業執照於營運計畫書檢附切結書，被告審查後以附附款許可換照等節，有上開會議記錄可查（北院卷一第264頁），因此本件被告如認提出切結書足證其有違反衛廣法第5條第1項之過失及可非難性、可歸責性，則被告本應不予換照處分；乃被告先予附條件換證處分後，再執切結書主張本件原告有故意過失及可非難、可歸責性，顯然將無關事實鏈結自本件事實，難認可採。況觀諸上開切結書，僅載明「保證經營期間均無衛廣法第10條規定所列各款情事之一，且提供之各項資料均正確無訛……」等內容（北院卷一第259頁），其效果僅係原告自己保證未違反衛廣法第5條第1項之規定，尚無從認定原告因此而負有防止勞保基金直接或間接投資原告之義務或期待可能，是原告不因出具切結書，即具有事先防止或拒絕勞保基金間接投資原告之可能性，自難憑此遽認原告有違反其作為義務之故意或過失。
㈥綜上，依衛廣法第5條第1項規定之規範意旨，原告並非該條法定不作為義務之對象，且對於勞保基金於公開市場上購買富邦金控股票，因而間接投資原告之事實，被告並未舉證證明原告有與勞保基金故意共同實施上開投資行為，且原告亦無從預見及防止之可能，難認有故意、過失或期待可能性，自不應受罰。原處分既有上開違法，原告訴請撤銷，應屬有據。
㈦本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，併予敘明。
六、結論：原處分依衛廣法第50條規定裁處罰鍰，有上開違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件第一審裁判費，應由被告負擔，爰判決如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
法 官 林敬超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 7 月 26 日
書記官 陳玟卉