臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第212號
113年5月16日辯論終結
原 告 桂冠開發建設股份有限公司
代 表 人 林志鴻
訴訟代理人 吳光群律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙
訴訟代理人 葛若虹
簡賁融
上列當事人間平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國112年3月24日台內訴字第1120006559號訴願決定，向臺灣宜蘭地方法院提起訴訟（原案號：112年度簡字第6號），嗣因行政訴訟法於112年8月15日修正施行，乃經臺灣宜蘭地方法院移送本院管轄，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額15萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、事實概要：
原告預售宜蘭縣礁溪鄉「礁溪帝堡」建案預售屋(下稱系爭建案)，前於民國111年9月12日與訴外人柯君簽訂系爭建案A區3號預售屋之定金收據(下稱系爭定金收據)。嗣被告於111年11月8日辦理預售屋銷售建案聯合稽查，查知系爭定金收據第四條約定「買方如因故致不能履行契約時，買賣雙方得解除本契約，解約時賣方得將已收受之定金沒收。」(下稱系爭條款)等文字，涉有違反112年2月8日修正前平均地權條例第47條之3第5項規定(下稱系爭平均地權條例規定)之虞，被告以111年12月1日府地用字第1110187065號函通知原告於文到7日內陳述意見，原告以111年12月9日陳述書陳述略以：「…定金收據記載：『買方因故致不能履行契約…』，主要用意是買方因個人因素致不能履行契約，非歸責於賣方時，才行使違約沒收定金；本公司在敘述約定時不夠完整，無法讓消費者充分了解，是本公司疏失，於之後相關合約必審慎研擬…」。案經原處分機關審認原告有上開違規事實，依平均地權條例第81條之2第6項及宜蘭縣政府執行平均地權條例第八十一條之二裁罰基準(下稱裁罰基準)第2點之附表項次9規定，以111年12月20日府地用字第1110191759號行政處分書（下稱原處分）處原告新臺幣(下同)15萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經內政部以112年3月24日台內訴字第1120006559號訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：
(一)原處分及訴願決定雖認系爭條款之內容，相較於民法第249條第2款「契約因可歸責於付定金當事人之事由，致不能履行時，定金不得請求返還。」為不利於買受人之約定。然解釋契約文字自不應拘泥於所使用之文字，系爭條款所載「因故」之契約解釋，從文義解釋出發，本身即有「可歸責」之意思。系爭條款所載「因故」二字其主要考量前有消費者預付少額定金，卻不履行簽定正式預售屋買賣契約，並一再拖延迴避，導致預定之房屋無法完成簽約，待他日卻突然以非歸責於賣方理由來退定，此皆為給付定金之人主觀上「故意」不履約之情形，屬於民法第249條第2款「可歸責」之情況甚明。
(二)系爭定金收據第三條同時亦載明「賣方因故至不履行契約時，買賣雙方得解除契約，解約時賣方除應將既收款全部退回買方外，並應賠償所付價款同額之損害金與買方」之文字，從符合法律之契約解釋角度解釋，系爭定金收據第三條及系爭條款所載之「因故」，參酌民法第249條第2、3款「可歸責」法律規範文字，係指「可歸責」應無疑義。若依被告答辯意旨稱系爭條款之「因故」解釋上包含不可歸責雙方之事變責任，於將來發生不可歸責雙方之事變時，將發生系爭定金收據第三條與系爭條款適用矛盾之結果，故被告所辯應不足採。
(三)至被告提出內政部l11年5月13日台內地字第1ll0000000號函（下稱系爭函釋）係謂「『買方未如期補足定金或辦理簽約，即視為違約繳定金沒收』，相較買受人得依民法第249條第2款至第4款規定主張之權利，為不利於買受人之約定。」；與系爭條款載明「買方如因故致不能履行契約時，買賣雙方得解除本契約，解約時賣方得將已收受之定金沒收。」，兩者情況顯然有別，被告援引系爭函釋認系爭條款相較於民法第249條第2款為更不利之約定，應有違誤。又系爭函釋所稱之「房地買賣預定單（範本）」，内政部遲至112年1月12日始函請中華民國不動產代銷經紀商業同業公會全國聯合會發函轉知會員，被告未審酌「房地買賣預定單（範本）」於系爭定金收據簽署時根本付之闕如，進而未依行政罰法第8條但書規定，減輕或免除原告處罰，亦有裁量怠惰之違法，故被告錯誤解釋系爭定金收據之結果，依系爭平均地權條例規定及裁罰基準第2點裁罰原告15萬元，應無理由等語。
(四)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯略以：
(一)民法第249條所稱「可歸責」指對於損害或結果的發生，有應歸咎的原因存在，系爭條款所用之「因故」之文字，未限於可歸責買方之事由，而是將買方未能履行契約之情況，一律視為可歸責買方之事由，而未實質探求責任歸屬，其範圍亦包含事變責任，故系爭條款顯係以特約方式排除適用民法第249條第2款、第4款之規定，其約定較民法規定更不利於買受人，屬不利於買受人約定之事項，此有系爭函釋可資參照。原告雖自承系爭條款所約定「因故」一詞較民法249條第2款所稱「可歸責」文義未盡完整，然辯稱其用意與民法「可歸責」之意相同云云，惟若發生非可歸責於買受人之事由，致不能履行契約時，經買受人主動提出不履行之情形，如何確保原告能依其陳述，均按民法第249條規定處理?抑或為其自身利益，主張為買受人「因故」不履行，而沒收其定金?尚不得而知，故被告依規定予以裁罰，並無違誤。
(二)系爭平均地權條例規定於110年1月27日經總統發布，自同年7月1日施行，內政部與被告除在網站架設實價登錄2.0專區，提供相關法令、宣導影片、文件下載、諮詢窗口予大眾參考使用外，被告並函請宜蘭縣不動產開發商業同業公會將實價登錄2.0簡報轉送所屬會員參閱(原告為該公會會員)。又原告經營投資興建住宅、大樓及其他建築物開發租售業務，為不動產開發業者，應具備不動產相關知識及能力，依其社會地位及可期之認識能力，實難謂無法意識到該行為違法，且原告對該行為之合法性產生懷疑時，亦有查詢義務，即原告並非「不知法規」者，尚無行政罰法第8條但書有關減輕或免除處罰規定之適用。綜上，平均地權條例第81條之2第6項規定預售屋者違反系爭平均地權條例規定，應按戶處15萬元以上100萬元以下罰鍰，被告已考量原告為第1次初犯，故依裁罰基準第2點附表項次9，以法定罰鍰最低額15萬元裁處，並無違誤等語。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：
系爭條款之內容，是否構成系爭平均地權條例規定之「不利於買受人之事項」而構成違法？
五、本院之判斷：
(一)應適用之法令：
1.行為時平均地權條例
第47條之3第5項：
「銷售預售屋或委託不動產經紀業代銷者，向買受人收受定金或類似名目之金額，應以書面契據確立買賣標的物及價金等事項，並不得約定保留出售、保留簽訂買賣契約之權利或其他不利於買受人之事項。」
第81條之2第6項第1款：
「有下列情形之一者，由直轄市、縣（市）主管機關按戶（棟）處新臺幣十五萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、銷售預售屋者，自行銷售或委託代銷，違反第四十七條之三第五項規定。」
2.行政罰法
第7條：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」
第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」
3.次按系爭函釋內容略以：民法第249條規定：「定金，除當事人另有訂定外，適用左列之規定：一、契約履行時，定金應返還或作為給付之一部。二、契約因可歸責於付定金當事人之事由，致不能履行時，定金不得請求返還。三、契約因可歸責於受定金當事人之事由，致不能履行時，該當事人應加倍返還其所受之定金。四、契約因不可歸責於雙方當事人之事由，致不能履行時，定金應返還之」。平均地權條例第47條之3第5項，既明定不得有其他不利於買受人之事項，則賣方就定金之處理如另有約定，且其約定較民法規定更不利於買受人者，屬不利於買受人之約定。是以，預售屋銷售者於其購屋預約單，約定「買方未如期補足定金或辦理簽約即視為違約，所繳定金沒收」，相較買受人得依民法第249條第2款至第4款規定主張之權利，為不利於買受人之約定等語。經核系爭函釋內容，係內政部作為平均地權條例之中央主管機關，對於銷售預售屋者與買受人約定逾期未給付定金或簽訂買賣本約即視為違約，定金不得請求返還之情形，是否屬於不利於買受人事項之約定所為闡釋，並無違反平均地權條例之情形，自得援以適用。
(二)如事實概要欄所載事實，有宜蘭縣預售屋銷售建案聯合稽查 紀錄表(宜蘭地院卷第47至50頁)、系爭定金收據(本院卷第51頁)、被告111年12月1日府地用字第1110187065號函影本(宜蘭地院卷第53至55頁)、原告陳述書(宜蘭地院卷第57至58頁)、原處分(宜蘭地院卷第65至67頁)、訴願決定(宜蘭地院卷第69至73頁)、系爭函釋(宜蘭地院卷第75至76頁)，故此部分事實，堪以認定。
(三)原告為預售屋銷售者，與訴外人簽訂系爭建案A區3號預售屋之系爭定金收據約定有系爭條款，有上開稽查紀錄表及系爭定金收據附卷可稽，足見原告銷售該預售屋，係先向買受人收受定金，其以買受人因故逾期未履行買賣契約，無論是否有可歸責於買受人之事由，賣方均得於解約時將已收受之定金沒收，不退還已繳納之定金予買受人，與民法第249條規定內容相較，自屬系爭平均地權條例規定所禁止之「不利於買受人之事項」約定。被告以原告與買受人所簽訂系爭定金收據，違反系爭平均地權條例規定而依平均地權條例第81條之2第6項第1款規定，處最低罰鍰15萬元，揆諸前揭說明，原處分尚無違誤。
(四)原告主張系爭條款應適用且符合民法第249條第2款規定，與系爭函釋所載情形不同，無違反系爭平均地權條例規定云云並不可採：
1.按系爭平均地權條例規定之立法理由，係鑑於部分不動產業者於銷售預售屋過程，為行銷策略或自身商業利益，常於收受定金或類似名目之金額時，與買受人約定保留出售或保留簽訂買賣契約之權利，當消費者反悔不買則遭沒收定金或類似名目之金額，而業者不出售或不同意簽訂買賣契約，則僅需退還該筆款項，形成不公平交易現象，影響消費者權益至鉅，故為維護市場交易秩序，實有必要對於簽約前支付定金或類似名目金額之權義關係予以合理之限制，爰規定銷售預售屋者不得與買受人約定保留出售、保留簽訂買賣契約之權利或其他不利於買受人事項。
2.依民法第249條規定，簽立買賣預約時所交付之定金，係以擔保本約（買賣契約）之成立為目的之所謂「立約定金」。若本約成立，立約定金即變更為確保契約之履行為目的，固有民法第249條規定之適用；本約如未成立，定金之效力仍應類推適用該條文之規定(最高法院93年度台上字第441號判決意旨參照)。準此，買賣預約因可歸責於付定金當事人之事由，致不能履行時，定金不得請求返還；因不可歸責於付定金當事人之事由，致不能履行時，則定金應返還之為是。
3.又系爭函釋係行政機關針對預售屋銷售者於購屋預約單約定「買方未如期補足定金」或「辦理簽約」，賣方得沒收買受人定金之內容，是否有違系爭平均地權條例規定之疑義而為法律之闡釋，其中「買方未如期辦理簽約」之情形，核與系爭條款約定「買方如因故致不能履行契約」之情相雷同，均指付定金之買方未能履約之情形，且上開約定之法律效果均為「賣方得將已收受之定金沒收」，故系爭函釋相關之前提事實既與本件系爭條款之內容相類似，系爭函釋所為之解釋，自得於認定本件系爭條款效力時予以參酌。
4.查系爭條款明定買受人因故不履行契約時，雙方得解除契約，買受人所繳定金沒收之約定內容，未區分不履行契約之原因是否可歸責於買受人而異其法律效果，將造成不論不履約之原因是否可歸責於付定金之買受人，付定金之買受人均不得請求返還定金之結果，相較於民法第249條規定，於不可歸責於付定金當事人之事由，致契約不能履行時，付定金當事人仍得請求返還定金之規範意旨而言，系爭條款自為較不利於買受人之約定，並使買受人陷於無法依民法第249條第2款反面解釋、第4款主張返還定金之不利益風險，而形成不公平交易現象，自有違系爭平均地權條例規定，原告上開所稱自無足取。
(五)原告另稱系爭函釋所指之「房地買賣預定單（範本）」於系爭定金收據簽訂時，尚未存在，被告依系爭函釋裁罰原告，而未依行政罰法第8條但書規定，減輕或免除原告處罰，亦有裁量怠惰之違法云云，亦無理由：
1.按行政罰法第7條所稱故意，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生(直接故意)，或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生(間接故意或未必故意)(最高行政法院110年度上字第272號判決參照)。觀諸原告與買受人所簽訂之系爭定金收據所載系爭條款，為原告為與不特定人簽訂同類契約而預先擬定之定型化條款；又系爭條款乃原告與買受人基於意思表示合致而成立，以原告內心有發生該法律效果之意思及為該表示之意思為前提，足認代表原告為意思表示之人，對於系爭條款違反系爭平均地權條例規定之構成要件事實，明知並有意使其發生，依行政罰法第7條第2項規定，原告自應負故意之責任。
2.另查系爭平均地權條例修正後，被告已函請宜蘭縣不動產開發商業同業公會將相關修正內容轉送所屬會員參閱，此有被告110年6月21府地用字第1100100101號函在卷可參（宜蘭地院卷第103-104頁），並為原告所未爭執，原告為經營住宅及大樓開發租售業、不動產買賣、租賃業之相關業者（宜蘭地院卷第105頁），客觀上並無不能知悉系爭平均地權條例規定之情形，原告自不得以其不知系爭平均地權條例規定而主張依行政罰法第8條規定豁免處罰責任，且本件裁罰依據為平均地權條例之規定，系爭函釋係被告所為法規原意之闡明，系爭函釋與「房地買賣預定單（範本）」之內容，均非被告作成原處分之法律上依據，與原告主觀上對違法行為是否具有故意、過失及違法性認識與違法之情節亦無關涉，故被告以原告與買受人簽訂系爭定金收據中記載不利於買受人之系爭條款，違反系爭平均地權條例規定而予以裁處，未適用行政罰法第8條但書規定減免其處罰，亦無裁量怠惰之違法。
六、綜上所述，被告就原告與預售屋買受人為不利於買受人之系爭條款約定之違章行為，予以裁處罰鍰，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
八、本件第一審裁判費為2,000 元，依行政訴訟法第98條第1 項規定，由敗訴之原告負擔，爰確定如主文第2項所示。
中 華 民 國 113 年 6 月 20 日
法 官 陳宣每
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 6 月 20 日
書記官 洪啟瑞