臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第一庭
112年度簡字第332號
113年7月17日辯論終結
原 告 台灣電力股份有限公司
代 表 人 曾文生
訴訟代理人 林富華律師
被 告 勞動部勞工保險局
代 表 人 白麗真
訴訟代理人 葉懿嫻
紀慧禎
參 加 人 林柏志
余旺樹
上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國112年9月5日勞動法訴一字第1120004939號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
參加人經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告之聲請，就參加人部分由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
緣原告未將所屬勞工即參加人林柏志、余旺樹（按：現已退休）2人（以下各自述稱時則稱其姓名，合稱時則稱林余2人）於民國98年9月份至101年11月份期間之不休假加班費列入工資總額計算，致未覈實申報調整林余2人勞工退休金之月提繳工資，案經被告審查屬實，乃依勞工退休金條例（下稱勞退條例）第15條第3項規定，以112年1月17日保退三字第11260000443號函（下稱原處分）核定逕予更正及調整林余2人如原處分所附勞工退休金月提繳工資明細表（下稱系爭明細表）所示月份（按：即林柏志所更正及調整部分為99年12月、100年12月；余旺樹所更正及調整部分為98年12月、99年12月、100年12月）之月提繳工資，短計之勞工退休金將於貴單位（按：即原告）近期月份之勞工退休金內補收。原告不服原處分，提起訴願，經勞動部於112年9月5日以勞動法訴一字第1120004939號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告係依勞退條例之規定按月申報工資調整，且確已將不休假加班費分月攤提計入應申報之月提繳工資中：
原告對勞工月提繳工資有變動時，係依規定採按月申報調整方式。不休假加班費部分，原告原考量該項工資係屬勞工全年度未休假而工作之報酬，過去於發放該項費用後，分12個月攤提計入勞工嗣後之每月工資總額，再依各月提繳工資級距覈實申報調整，按月提繳勞工新制退休金。然前開作法未符勞動部改制前行政院勞工委員會88年5月26日台88勞保2字第021753號函（下稱勞委會88年5月26日函釋）及96年10月9日勞保2字第0960140390號函（下稱勞委會96年10月9日函釋）之意旨，故原告業自108年11月起配合修正，將年度結發之不休假加班費計入實際發放當月工資總額，俾覈實申報調整，但並非如原處分所稱未將不休假加班費列入工資總額計算。
2.被告核算林余2人之薪資資料，認定原告未將不休假加班費列入各年度發放當月份（12月）工資總額計算，惟僅逕予更正調整該月提繳工資，不符勞委會96年10月9日函釋，自屬違誤，應予撤銷：
經原告依規定重新核算結果，發現其他月份如排除不休假加班費項目，林余2人之月薪資變動情形則如甲證5及甲證8之C欄位所示，然被告作成原處分，僅調整如系爭明細表所示之月提繳工資，其他月份未按原告原提繳金額為一致性更正調整，不符勞委會96年10月9日函釋，未考量沖銷原告已提繳新制退休金部分，致有不休假加班費重複提繳之溢收新制退休金新臺幣（下同）5,604元（林柏志部分）、10,446元（余旺樹部分）之情事，於法未合，確已對原告利益有現實損害，顯屬不利益之行政處分，應予撤銷。又原告對於林余2人於其他月份之工資總額亦係依對應月提繳工資分級表之月提繳工資欄所示金額，乘以提繳率6％之後，申報繳納如乙證3所示之月提繳退休金，該其他月份並無被告所陳「縱使高於每月工資級距之勞工退休金」、「提繳勞工退休金縱高於百分之6」之情事，故被告所稱「原告為勞工於12月以外之其他月份提繳之勞工退休金……原告稱被告應返還勞工退休金，於法無據」、「高於百分之6金額提繳……應另循民事訴訟途徑請求」云云，洵屬無稽，有誤導裁判之嫌。至於被告所引臺灣宜蘭地方法院109年度羅小字第445號小額民事判決（下稱另案民事判決），姑不論案情及爭點與本件不同，更屬引喻失義，不足為其有利之認定。再退步言，依乙證4，縱認原告已將補收金額於112年3月30日存入林柏志（6,078元）、余旺樹（10,446元）之勞工退休金專戶，則原處分若符合行政訴訟法第6條第1項後段規定，於原告即有受確認判決之法律上利益，原告亦得聲請確認該行政處分為違法。
3.原告收受原處分後，隨即於法定期間內提起訴願，被告非但未予理會訴願訴求，隨即在勞工清冊名單將林余2人調整申報金額，也直接做了補收動作，並製作繳款單，甚至在原處分中做了預告及不確定內容之記載，亦有內容不明確之失當之處。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.依原告所提供林余2人之98年9月份至101年11月份薪資資料，原告係於每年12月份發給該2人不休假加班費，依勞委會88年5月26日函釋及96年10月9日函釋，已指明雇主於發給不休假加班費當月致勞工之月薪資總額有所變動時，即應計入當月之勞工保險投保薪資申報，次月如已無此薪資項目，即不予計入計算。又勞退條例規定之工資內涵，與勞工保險條例（下稱勞保條例）規定之月薪資總額相同，皆以行為時勞動基準法（下稱勞基法）第2條第3款規定之工資為準，故雇主於發給之應休未休特別休假之工資，致當月勞工之月工資總額有所變動，自應列入月工資總額申報勞工退休金月提繳工資，尚不得以分月攤提之內部規定，任意調整月工資總額之認定及計算方式，是勞工退休金月提繳工資之申報，非得由雇主自由決定如何調整申報。又依前開函釋，原告即應將所發給之不休假加班費，計入發給當月之月工資總額覈實申報月提繳工資，而不應將實際未分期發放之不休假加班費，分攤計入其他非發放月份之月工資總額申報月提繳工資，遑論原告所提供林余2人之薪資明細，除12月份載有不休假加班費外，其他月份均未列有分攤計入之不休假加班費，亦未有其分擔計入月提繳工資總額之原始資料可稽，是原告說詞如何採信？又由於不休假加班費之金額多寡不一，如金額較小，採原告所稱分攤於12個月之方式提繳，恐致不休假加班費金額因均攤於各月致數額變少，對應月提繳工資級距後，可能不會改變原月提繳工資數額，惟實際上已損及勞工權益。則被告以原告未依規定覈實申報調整林余2人之月提繳工資，逕予調整更正該2人之月提繳工資，於法並無不合。
2.至原告以前揭主張要旨2.而請被告一併更正及調整12月份外之其他月份之月提繳工資部分，因依勞退條例第14條第1項規定，雇主為勞工負擔提繳之退休金不得低於勞工每月工資百分之6，此乃雇主應負擔勞工退休金之法定最低標準，如雇主為勞工申報提繳之金額優於上述標準，並無不可，則原告為林余2人於12月份外之其他月份提繳之勞工退休金，縱使高於每月工資級距之勞工退休金，亦合於同條例第14條第1項規定，非屬被告得依同條例第15條第3項逕行更正調整之範疇，原告稱被告應返還勞工退休金，於法無據。至於原告如認其與林余2人未曾約定以高於百分之6金額提繳，原告得本於與該2人間僱傭關係之約定，循行政訴訟以外之民事訴訟途徑為請求（如另案民事判決之原告請求方式），因該2人已分別申請一次領取勞退個人專戶之本金及收益，經被告核付在案。另依同條例第15條第3項規定之立法目的，係為保障勞工之退休金權益，避免雇主未確實依規定申報或調整月提繳工資，授權被告查證後得逕行更正或調整月提繳工資。依上，足見勞工退休金月提繳工資之調整，原則應由雇主主動依規定為之，且調整均自通知之次月1日起生效，例外於同條例第15條第3項情形，始授權被告查證後得逕行更正或調整月提繳工資，又此項之立法目的乃為保障勞工之退休金權益而設，解釋上自不包括追溯調降情形。則被告前已受理原告前多按月申報調整林余2人之月提繳工資，且經核算原告前所提供該2人薪資資料，除於系爭明細表所示月份外之其他月份之月提繳工資均無低報情事，雖原告提供已按月攤提不休假加班費之計算方式，然因該其他月份之月提繳工資並未低於法定最低標準，符合勞退條例第14條第1項規定，故尚難依同條例第15條第3項規定逕行更正或調整之。又原告前申報調整林余2人之月提繳工資，均已繳納並分配至該2人勞工退休金個人專戶，復已向被告請領勞工退休金在案。另原告應補繳林余2人之勞工退休金，已於其112年1月份勞工退休金內補收，原告亦已於112年3月30日繳納，並已分配至林余2人勞工退休金個人專戶，核與前開規定及行政程序法第110條第3項規定並無不合，故原告稱被告漠視其已提出行政救濟程序，仍單方進行連續性流程作為等語，顯無理由。從而，原告請求被告一併更正及調整12月份外之其他月份之月提繳工資，恐影響該2人之退休金權益，自非可採。
(二)聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述及聲明：
(一)參加人林柏志未為聲明，惟據其陳述要旨略以：原告公司是採無紙化，員工看不到薪水單，所以我們不知道公司到底有沒有攤提，但是相信公司不會虧待我們。我們是每年在12月發給當年1至10月及前一年11、12月部分的不休假加班費，當年度的11、12月則是要下一個年度再領取等語。
(二)參加人余旺樹未為聲明，惟據其陳述要旨略以：我們都沒有看到這些數據，也不知道到底有沒有將不休假加班費確實攤提到每個月，被告的立場一定是為我們勞工來著想，我也相信公司應該也不會故意虧待員工，可能是業務承辦人員的疏漏，但是總該給我們一個書面的資料或確實的數據，證明是否確實有分月攤提或是有無報繳。不休假加班費是依照年資，在每年10月底結算，然後在12月一次發放等語。
六、爭點：
(一)被告依勞退條例第15條第3項規定，以原處分逕予更正及調整林余2人如該處分所附系爭明細表所示月份之月提繳工資，未就該表中除12月份外之其他月份之月提繳工資一併更正及調整，是否合法？
(二)原處分主旨內容中關於短計之勞工退休金將於貴單位近期月份之勞工退休金內補收部分，有無原告所稱有內容不明確之違法情事？
七、本院之判斷：
(一)前提事實：
前開事實概要欄之事實，有林柏志每月薪資明細資料（原處分卷第4-6頁）、余旺樹每月薪資明細資料（原處分卷第7-10頁）、林柏志勞退個人異動查詢資料（原處分卷第18頁）、余旺樹勞退個人異動查詢資料（原處分卷第19頁）、林柏志個人專戶明細資料查詢（原處分卷第20-22頁）、余旺樹個人專戶明細資料查詢（原處分卷第23-26頁）、林柏志核發資料詳細查詢（原處分卷第27頁）、余旺樹核發資料簡要查詢（原處分卷第28頁）、原處分及所附系爭明細表（本院卷第21-25頁）及訴願決定（本院卷第27-31頁）在卷可稽，應可認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.勞退條例：
⑴第1條：「（第1項）為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展，特制定本條例。（第2項）勞工退休金事項，優先適用本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」
⑵第3條：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約、工資及平均工資之定義，依勞動基準法第2條規定。」
⑶第6條：「（第1項）雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。（第2項）除本條例另有規定者外，雇主不得以其他自訂之勞工退休金辦法，取代前項規定之勞工退休金制度。」
⑷第15條第3項：「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實或未依前項規定調整月提繳工資者，勞保局查證後得逕行更正或調整之，並通知雇主，且溯自提繳日或應調整之次月1日起生效。」
2.行政函釋：
⑴勞委會88年5月26日函釋：「查該特別休假不休假加班費及每月延長工時之加班費皆屬工資之範圍，自應併入月薪資總額申報勞保投保薪資，前經本會88年3月26日台88勞保2字第010010號函復在案。故投保單位於發給之不休假加班費及延長工時加班費當月致被保險人之月薪總額有所變動時，即應計入當月之薪資總額申報勞保投保薪資，次月如已無此薪資項目，則不予併入計算。」
⑵勞委會96年10月9日函釋：「依勞動基準法施行細則第24條規定，特別休假因年度終結而未休者，其應休未休之日數，雇主應發給工資。又加班費係勞工因延長工時工作所獲取之報酬，自應屬工資之範圍。據此，雇主依上開規定發給之加班費、年度不休假加班費，自應計入勞工保險月投保薪資申報。另投保單位於發給加班費、不休假加班費之當月致被保險人之月薪資總額有所變動時，即應計入當月之勞工保險投保薪資申報，次月如已無此薪資項目，則不予計入計算。」
⑶經核上開2函釋，係勞動部即改制前勞委會本諸勞基法之中央主管機關地位基於職權所為解釋法令之解釋性釋示，核與勞基法之相關規定及意旨無違，且無增加法律所無之限制，自得參酌及援用。
3.按法律是以文字表現之行為規範，惟法律中之文字概念，多數含有多重意義，而具某一程度之不確定性，故有加以解釋之可能之必要。法律之解釋，乃因抽象法條於適用在具體事實時，因條文本身意義不明，而為澄清疑義，以期法律能正確適用所致。至於法律解釋之方法，理論上固有文義解釋、論理解釋、歷史解釋、體系解釋、目的解釋、合憲解釋等，惟若依法律條文所規定的文義解釋過於寬廣，但從論理解釋上，可由其制定之立法理由、沿革及整體規範的意義關聯，而探得其立法之真正本意，此時就該法律條文則應依其立法理由而予以目的性限縮而為解釋，如此，才能符合其立法所欲達成之目的。準此，觀之勞退條例第15條第3項規定，乃係於103年1月15日修正施行時所增訂，在此之前則無此項規定，而此項規定依其立法會議討論審查過程（本院卷第209-210頁），可知係由勞退條例之中央主管機關勞動部主動提出之法律修正案，該部代表於會議中報告時，即已闡述：……三、增訂勞保局於雇主未覈實申報提繳工資時得逕予調整之機制：退休金關於勞工老年生活之保障，雇主如未覈實辦理勞工工資申報及調整，勢必影響勞工權益。為積極處理，爰增訂勞保局查證後，得逕行更正或調整月提繳工資，並溯自提繳日或應調整之次月1日起生效之規定，以貫徹勞工退休金權益之保障，另一方面，亦可間接減輕勞工爭訟之壓力等語；又該規定增訂之立法理由亦已明確揭示：三、為保障第7條第1項勞工之退休金權益，避免雇主未確實依規定申報或調整月提繳工資，爰增訂第3項規定，授權勞保局查證後得逕行更正或調整月提繳工資，並溯自提繳日或應調整之次月1日起生效。……等語（本院卷第203、217頁），顯見該規定增訂之立法意旨及緣由，與同條例第14條第1項：「雇主應為第7條第1項規定之勞工負擔提繳之退休金，不得低於勞工每月工資百分之六。」之規定，並不當然完全相涉，除同時有違反同條例第14條第1項規定時得併為判斷外，在未有同時違反同條例第14條第1項規定時，自得僅依同條例第15條第3項規定而為判斷即可。再觀之該規定中所稱「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實」，並未採取如勞保條例第72條第4項中所稱「投保單位違反本條例規定，將投保薪資金額以多報少或以少報多者」之相類用語，足見增訂施行之勞退條例第15條第3項規定，依其制定之立法理由、沿革及整體規範的意義關聯，當可探得其立法之真正本意在於保障勞工之退休金權益，則以該規定中所稱「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實」，在文義解釋上固涵蓋有雇主低報不實及雇主高報不實之情形，然就前者情形，雇主低報不實對勞工而言，顯然會導致勞工所領退休金生有減少之不利結果；而就後者情形，雇主高報不實對勞工而言，並不會導致勞工所領退休金產生減少之不利結果。從而，被告依此項規定所為查證後得逕行更正或調整者，自當依該規定之立法理由及真正本意而予以目的性限縮解釋，亦即該規定中所稱「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實」，解釋上應僅限於雇主低報不實之情形，而不包含雇主高報不實之情形，如此，方能貫徹此項規定所揭示保障勞工退休金權益之立法目的。
(三)被告依勞退條例第15條第3項規定，以原處分逕予更正及調整林余2人如該處分所附系爭明細表所示月份之月提繳工資，未就該表中除12月份外之其他月份之月提繳工資一併更正及調整，應屬合法：
1.查原告及被告對於林余2人之不休假加班費係屬工資之範圍一節，均無爭執（本院卷第93頁），此部分首堪認定。復依原告提供予被告進行調查之林柏志每月薪資明細資料（原處分卷第4-6頁）、余旺樹每月薪資明細資料（原處分卷第7-10頁）以觀，原告就林柏志之不休假加班費確均係於99年12月（48,775元）、100年12月（55,192元）才核發，除此共2月之12月份外之其他月份並無發給；另原告就余旺樹之不休假加班費確均係於98年12月（66,594元）、99年12月（65,349元）、100年12月（47,112元）才核發，除此共3月之12月份外之其他月份並無發給，此情均與參加人前揭陳述意旨相合，亦可認定；然原告就林余2人以上共5月之各該12月份之月提繳工資並未計入當月（12月）之薪資總額予以申報，而各仍係以80,200元（林柏志，99年12月）、76,500元（林柏志，100年12月）、83,900元（余旺樹，98年12月）、80,200元（余旺樹，99年12月）、83,900元（余旺樹，100年12月）而為申報，顯然違反勞退條例第15條第3項規定及勞委會88年5月26日、96年10月9日等函釋意旨，則被告依勞退條例第15條第3項規定，以原處分逕予更正及調整林余2人如該處分所附系爭明細表所示月份（按：即林柏志所更正及調整部分為99年12月、100年12月；余旺樹所更正及調整部分為98年12月、99年12月、100年12月）之月提繳工資，自屬合法有據。
2.勞退條例第15條第3項規定中所稱「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實」，解釋上應僅限於雇主低報不實之情形，而不包含雇主高報不實之情形，且與同條例第14條第1項：「雇主應為第7條第1項規定之勞工負擔提繳之退休金，不得低於勞工每月工資百分之六。」之規定，並不當然完全相涉，除同時有違反同條例第14條第1項規定時得併為判斷外，在未有同時違反同條例第14條第1項規定時，自得僅依同條例第15條第3項規定而為判斷即可，業如前述。則被告引用同條例第15條第3項規定於查證後得逕行更正或調整「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實」之對象，自僅限於原告低報不實之月份，則依原告提供之前揭林余2人之每月薪資明細資料，原告低報不實之月份既僅有林柏志之99年12月、100年12月、余旺樹之98年12月、99年12月、100年12月之月提繳工資，則被告查證後以原處分逕予更正及調整林余2人如該處分所附系爭明細表所示以上5個月份之月提繳工資，自於法無違。即令原告前開主張所稱其係將不休假加班費分月攤提計入應申報之月提繳工資中一節非虛，然此顯屬原告就系爭明細表中除12月份外之其他月份之月提繳工資有高報不實之情形，而此對林余2人而言，並不會導致其2人所領退休金產生減少之不利結果，若謂被告就此可逕予更正及調整，反會導致其2人所領退休金產生減少之不利結果，顯然無從貫徹勞退條例第15條第3項規定所揭示保障勞工退休金權益之立法目的，況此項規定解釋上應僅限於雇主低報不實之情形，而不包含雇主高報不實之情形，已如前述，則被告系爭明細表中除12月份外之其他月份之月提繳工資未予更正及調整，自於法相合，是原告執前開主張要旨1.、2.所認，要屬其一己主觀見解，且亦於法不合，均無足採。
(四)原處分主旨內容中關於短計之勞工退休金將於貴單位近期月份之勞工退休金內補收部分，並無原告所稱有內容不明確之違法情事：
綜上所述，原告低報不實之月份既僅有林柏志之99年12月、100年12月、余旺樹之98年12月、99年12月、100年12月之月提繳工資，則被告依勞退條例第15條第3項等規定予以查證後作成原處分，於主旨中敘明：「貴單位未覈實申報調整林柏志君等2名月提繳工資，本局已逕予更正及調整（如附月提繳工資明細表），短計之勞工退休金，將於貴單位近期月份之勞工退休金內補收，請查照。」之處分內容，並無逸脫同條例第15條第3項：「雇主為第7條第1項所定勞工申報月提繳工資不實或未依前項規定調整月提繳工資者，勞保局查證後得逕行更正或調整之，並通知雇主，且溯自提繳日或應調整之次月1日起生效。」之規範意旨，顯難認有何內容不明確或裁量逾越、怠惰或濫用等瑕疵違法情事。原告固於收受原處分後之法定救濟期間內於112年2月17日（被告收文日期）提起訴願，有原告112年2月15日函暨所附訴願書在卷可參（訴願卷第12-15頁），然依訴願法第93條第1項規定，被告作成原處分本不因原告提起訴願而停止，況觀之前述原告112年2月15日函暨所附訴願書內容以查，原告亦未有依訴願法第93條第2項或第3項或行政訴訟法第116條第3項等規定向受理訴願機關或行政法院聲請停止執行之情事，則被告就此陳明：原告應補繳林余2人之勞工退休金，已於其112年1月份勞工退休金內補收一情（本院卷第111、134頁），亦未逸脫原處分主旨中所稱「短計之勞工退休金，將於貴單位近期月份之勞工退休金內補收」內容及勞退條例第15條第3項中所稱「並通知雇主，且溯自提繳日或應調整之次月1日起生效」之規範意旨，是被告該等補收行為，於法亦難認有違。從而，原告執前開主張要旨3.所認，當屬其主觀歧異見解，並不足採。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必
要，併予說明。
八、結論：原處分合法，訴願決定所執理由與本院雖不相同，惟結論並無二致，亦無撤銷之必要，是原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 113 年 8 月 7 日
法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 8 月 9 日
書記官 方偉皓