臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1274號
109年9月17日辯論終結
原 告 英德建設股份有限公司
代 表 人 袁齊芬(董事長)
訴訟代理人 侯傑中律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂(局長)
訴訟代理人 林佳萱
呂亭瑩
葉鍾韓
上列當事人間有關行政執行事務事件,原告不服臺北市政府中華
民國107年8月13日府訴二字第1072091134號訴願決定,提起行政
訴訟,本院判決如下:
主 文
訴願決定、異議決定及原處分關於裁處怠金新臺幣30萬元部分均
撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔2分之1,餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項:
被告代表人原為林洲民,於訴訟進行中變更為黃景茂,有臺
北市政府民國107年12月25日府人任字第10760070831號令為
證(本院卷1第95-97頁),現新任代表人具狀聲明承受訴訟
,應予准許。
二、事實概要:
㈠臺北市○○區○○路○○○號等建物坐落於○○區○○段○○段
OOO地號土地,為1幢1棟地上12層、地下3層RC造建築物(下
稱系爭建物),領有101使字第139號使用執照,土地使用分
區為策略型工業區。依系爭建物98建字第333 號竣工圖,其
平面各樓層廁所留設於共用部分。被告於民國(下同)102
年7月29日現場勘查,發現系爭建物各樓層公共廁所入口有
鎖死情形,乃審認起造人即原告未經核准擅自變更系爭建物
各層共用部分空間,違反建築法第77條第1項規定,以102年
9月12日北市都建字第10264330600號函處原告新臺幣(下同
)30萬元罰鍰,並限於文到次日起1個月內改善(下稱處分1
)。處分1於102年9月14日送達,惟被告於同年10月22日現
場勘查,原告仍未改善,於是被告以102年10月23日北市都
建字第10264400200號裁處書處原告360萬元罰鍰,並限於文
到次日起3個月內改善(下稱處分2)。原告就處分2提起訴
願,臺北市政府以103年2月21日府訴二字第10309025100號
訴願決定駁回。原告提起行政訴訟,本院以103年度訴字第
517號判決駁回。案經最高行政法院104年度判字第121號判
決廢棄發回本院審理。本院以104年度訴更一字第34號判決
:「訴願決定及原處分關於所處罰鍰新臺幣360萬元部分均
撤銷。被告應給付原告新臺幣360萬元。原告其餘之訴駁回
。」被告提起上訴,最高行政法院以104年度判字第762號判
決駁回確定。
㈡被告於103年2月17日現場勘查,審認系爭建物仍未完成改善
,續以103年3月5日北市都建字第10363997700號函限期原告
於103年3月31日前依原核准圖說恢復原狀(下稱處分 3)。
處分3於103年3月7日送達,惟被告於103年4月1 日現場勘查
,系爭建物仍有公共廁所入口鎖死、封閉的違規沒有完成改
善,違反建築法第77條第1項規定。於是被告以103年4月 11
日北市都建字第10366523300號裁處書處原告30 萬元罰鍰,
並限於103年6月30日前改善完畢(下稱處分 4)。原告就處
分4提起訴願,臺北市政府以103年8月5日府訴二字第103091
04200號訴願決定駁回,原告未再提起行政訴訟。
㈢被告續以106年4月13日北市都建字第10634166200 號函命原
告於文到1 個月內履行改善義務,逾期未履行將依行政執行
法辦理(下稱處分5);以106年8月3日北市都建字第106343
39100號函命原告於文到次日起30 日內改善或補辦手續,逾
期未履行將依建築法或行政執行法辦理(下稱處分6 );以
106年9月27日北市都建字第10638772700號函同意展延至106
年10月31日前改善完成,逾期未改善或補辦手續將依建築法
或行政執行法辦理(下稱處分7);以106年12月1日北市都
建字第10652893500號函命原告於文到後30日內改善完畢,
屆期未履行將依行政執行法第30條規定處怠金(下稱系爭函
)。系爭函於106年12月5日送達,惟被告於107年1月9日現
場勘查結果,仍未完成改善,於是被告依行政執行法第30條
規定,以107年1月17日北市都建字第10735703000號函處原
告30萬元怠金,並限期原告於文到次日起1個月內履行改善
義務,逾期將連續處怠金(下稱原處分)。原告不服系爭函
及原處分,具狀聲明異議。臺北市政府以107年3月7日府都
建字第10731393700號函駁回異議(下稱異議決定)。原告
提起訴願,臺北市政府以107年8月13日府訴二字第10720
91134號訴願決定就系爭函部分不予受理,原處分部分駁回
。原告仍不服,提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明:
㈠原告已於105年1月7 日將系爭建物的公共設施,包括各樓層
的公共廁所點交給○○○大樓管理委員會(下稱○○○管委
會)。原告對各樓層的公共廁所已無實質的管領能力,應非
改善義務人。依系爭函記載,原告只是應於○○○管委會為
改善行為時,為協助行為而已,改善義務人仍為○○○管委
會。如○○○管委會或區分所有權人拒絕改善,原告無從協
助,遑論強行進入社區逕為改善。處分2 關於限期改善部分
,雖經行政法院判決確定,認原告負有將系爭建物各樓層公
共廁所的使用現況恢復與98建字第333 號竣工圖相符的義務
,然該等判決是以原告應負狀態責任為前提。原告已於該等
行政訴訟判決確定後與○○○管委會簽訂「公共設備移交協
議書」,約明點交、移交並簽訂該協議書後,○○○管委會
及區分所有權人不能就公共設施相關事項,對原告為民、刑
事及行政上的請求。故原告對系爭建物各樓層公共廁所已無
管領能力。系爭建物的違法狀態應由○○○管委會繼受。
㈡被告以系爭函命原告於文到30日內協助○○○管委會改善完
畢,已對原告權益產生影響,應屬行政處分。惟系爭函說明
欄2記載「業已違反建築法第77條第1項規定,請於旨揭期限
內改善完畢」,復於說明欄4載明建築法第77條、第91 條規
定,則系爭函究竟是被告依行政執行法第27條所為的告戒處
分,或是依建築法第91條所為限期改善的負擔處分,尚不明
確;如認系爭函為行政執行的告誡,亦未明示將處怠金的額
度,均違反行政程序法第5 條行政行為之內容應明確的原則
。
㈢被告以系爭函命原告協助○○○管委會改善,此一協助義務
可由第三人代原告履行,並非不可代替,且違反建築法第77
條規定的違章建築,義務人不回復原狀,本得由他人代為履
行拆除或回復原狀。被告逕以原處分裁處原告30萬元怠金,
有違行政執行法第30條第1項規定。又系爭建物各樓層公共
廁所的改善,須○○○管委會及各區分所有權人偕同辦理,
原告無法獨力完成,未能如期完成改善不可全部歸責於原告
,但被告作成原處分,第1次裁處怠金即裁處最高額度,顯
已違反比例原則。況原告於完成公共設施的點交後,仍持續
協助○○○管委會進行改善,已有一部分公共廁所改善完畢
,僅剩一部分未改善完成,被告不分情節輕重,未查明實際
違規戶數與完成改善戶數,逕處以最高額30萬元怠金,亦違
反比例原則。
㈣聲明:訴願決定、異議決定、原處分及系爭函均撤銷。
四、被告答辯及聲明:
㈠原告雖主張已於105年1月7 日將系爭建物的公共設施,包括
各樓層的公共廁所點交給○○○管委會。但原告提出備查的
資料並未顯示系爭建物各樓層公共廁所已點交給○○○管委
會;○○○管委會主任委員陳○吟亦否認有辦畢公共廁所的
點交。又參酌最高行政法院106年度判字第435號判決,系爭
建物的公共廁所為共用部分,依公寓大廈管理條例第7條規
定,不得於規約中約定專用。故原告縱有將公共廁所點交給
區分所有權人約定專用,該點交亦不合法,不生點交效力,
原告仍得向受點交對象取回。此一取回公共廁所、回復合法
使用狀態的行為,無法命他人代為履行。被告課處原告怠金
,無違行政執行法第30條第1項規定。
㈡系爭函是依行政執行法第27條所為的告戒,通知義務人不依
限履行時,將由執行機關逕為執行的意旨,其性質非屬行政
處分。義務人不服,得依行政執行法第9 條規定聲明異議,
但不允提起訴願。又系爭函說明2 已敘明如原告屆期未履行
義務,將依行政執行法規定處怠金,並於說明4第5點載明怠
金額度為5千元以上30 萬元以下。課處怠金的金額是依違反
義務內容的情節輕重而定,告戒時因違反情節輕重尚未確定
,故僅記載將選定的執行方法及行政執行法規定的怠金額度
,無違明確性原則。
㈢被告作成原處分前已給予原告多次改善機會及時間,原告身
為專業建商,對法規要求應知之甚詳,足認原告違規狀態的
可責難性高、消極不履行義務,且推卸責任給區分所有權人
,故為最高額的怠金處分,無違比例原則。
㈣聲明:原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實,為兩造所不爭執,且有系爭建物
使用執照存根、98建字第333號竣工圖(異議卷第0000-0000
頁)、處分1及其送達證書、被告102年10月22日現勘紀錄及
照片、處分2、臺北市政府103年2月21日府訴二字第1030902
5100號訴願決定、被告103年2月17日現勘紀錄及照片、處分
3及其送達證書、被告103年4月1日現勘紀錄及現場照片(異
議卷第693-762頁)、處分4及其送達證書(異議卷第631-63
4頁)、臺北市政府103年8月5日府訴二字第10309104200 號
訴願決定(異議卷第566-570頁)、本院103年度訴字第 517
號判決(異議卷第536-557頁)、104年度訴更一字第34號判
決(異議卷第199-210頁)、最高行政法院104年度判字第12
1號判決(異議卷第512-526頁)、104年度判字第762號判決
(異議卷第395-402頁)、處分5(異議卷第100-102 頁)、
處分6(異議卷第93-95頁)、處分7(異議卷第83 頁)、被
告107年1月9日現勘照片(原處分卷第294-298頁)、系爭函
、原處分、異議決定及訴願決定(本院卷1第27-53頁)可以
證明,足以認定。
六、本件爭點:
㈠系爭建物各樓層公共廁所是否已點交?如是,原告是否已無
改善義務?
㈡系爭函是否為行政處分?是否違反明確性原則?
㈢原處分關於裁處怠金部分是否違反比例原則及行政執行法第
30條規定?
七、本院的判斷:
㈠原告將系爭建物各樓層公共廁所點交給毗鄰的區分所有權人
,而非○○○管委會,原告仍負有改善義務:
⒈原告為系爭建物的起造人,依系爭建物98 建字第333號竣工
圖,系爭建物平面各樓層廁所、機電設備空間及茶水間是留
設於共用部分,但原告將系爭建物公共廁所入口鎖死,並將
廁所與室內的分間牆打通,致系爭建物各樓層共用部分的廁
所使用現況與原核准竣工圖不符,違反建築法第77條第1 項
規定,前經被告作成處分1,裁處罰鍰30 萬元,並限於文到
次日起1個月內改善。處分1因原告沒有提起行政爭訟而具形
式存續力。故原告負有將系爭建物各樓層公共廁所使用現況
改善至與原核准竣工圖相符的義務。
⒉原告未依處分1完成改善,被告續作成處分2,裁處原告罰鍰
360萬元,並限於文到次日起3個月內協同○○○管委會辦理
改善。原告不服,提起行政爭訟。本院104 年度訴更一字第
34號判決固撤銷處分2關於罰鍰360萬元部分,但就限期改善
部分則予以維持,該判決認為:處分1 並非無效的行政處分
,已具存續力及構成要件效力,在未經有權機關撤銷或廢止
前,法院應予尊重;原告依處分1 的內容,本就負有於期限
內將系爭建物各樓層共用部分的廁所使用現況回復與原核准
竣工圖相符的作為義務,不容原告於處分2 的行政訴訟中再
行爭執,否定其改善義務的存在;原告雖將廁所空間點交給
住戶使用,但依公寓大廈管理條例第23條第1項及第2項規定
,系爭建物約定專用的範圍非經載明於規約者,不生效力,
且原告未依公寓大廈管理條例第57條規定將共用部分的廁所
點交給管委會,而是點交給住戶,此為不合法的點交,不生
點交效力,原告不得以點交為由脫免其依處分1 所負遵期改
善的作為義務,亦不得主張其對公共廁所不具管領能力,無
改善可能等等。原告雖就本院104年度訴更一字第34 號判決
維持處分2 關於限期改善部分提起上訴,但後來撤回上訴(
最高行政法院104年度判字第762號卷第40頁),因此處分 2
關於限期改善部分亦已確定,原告確負有改善義務。被告後
續陸續以處分3至處分7限定完成改善的期限,其中處分4 部
分更裁處原告30萬元罰鍰,原告雖就此提起訴願,但未再提
起行政訴訟,該處分亦已確定。原告否認其有改善義務,自
不可採。
⒊原告雖主張其已於105年1月7 日將系爭建物各樓層的公共廁
所點交給○○○管委會,就公共廁所已無管領能力,無從改
善等等。但證人即○○○管委會主任委員陳○吟到庭證稱:
105年1月7 日的公共設備移交協議書是其用印簽署的,協議
書所提共用部分、約定共用部分是指大公、小公,包含地下
室、頂樓棋藝室、VIP室、電梯等,但不包括系爭建物2至12
樓的公共廁所,因為這部分屬約定專用,是原告與住戶在買
賣契約上約定專用的,其購屋買賣契約上也有這樣的記載;
○○○管委會沒有開啟各樓層公共廁所的鑰匙,其也無自家
公共廁所的鑰匙,其住家的公共廁所空間要從室內進入,無
法自公共走廊開門進入,公共廁所的空間是供自家私人使用
,當初購屋時,有把公共廁所的坪數、款項計入購屋款中;
其他樓層的公共廁所大部分也是住戶自行使用等等(本院卷
1第347-358頁);證人即系爭建物住戶謝○玉也證稱:其所
有461號12樓是其文創公司辦公使用,459號12樓則出租其他
公司作辦公室使用;該2戶旁的公共廁所目前都作室內空間
使用,與室內裝潢合成一體使用;公共廁所的門還保留著,
但應該無法開啟等等(本院卷1第359-363頁),均顯示系爭
建物各樓層公共廁所是點交給住戶自行安排使用,並未點交
給○○○管委會。
⒋證人即原告公司經理陳○明雖證稱:其有參與105年1月7 日
簽訂公共設備移交協議書(本院卷1第173頁)的過程,除了
協議書第2點所示10 項有待原告修繕的公設項目外,沒有其
他的項目,協議書所稱共用部分、約定共用部分,有包含各
樓層廁所,否則原告為何還要支付○○○管委會600 萬元支
票,這筆錢就是針對系爭廁所進行點交,那時就是以600 萬
元及原告修繕10項公設作為交換,解決各樓層廁所問題,是
管委會主委陳○吟要求不要寫這麼清楚,協議書中才沒有載
明廁所以上述方式處理等等(本院卷1第369-371頁);證人
即原告協力的營造商員工章○仁亦證稱:其有參與105年1月
7 日簽訂公共設備移交協議書的過程,當時協議由原告支付
一筆費用給○○○管委會,這筆費用包含各樓層廁所瑕疵的
處理,以後就由○○○管委會自行處理,至於為何移交協議
書中沒有載明,其不清楚等等(本院卷1第381頁)。但原告
自102年起即因各樓層公共廁所問題履遭被告裁罰並命限期
改善,公共廁所如何處理應為原告與○○○管委會間主要且
分歧的重要事項。如果確實如同證人陳○明及章○仁所述,
原告以支付600萬元方式與○○○管委會辦畢公共廁所點交
,衡情應會在公共設備移交協議書(本院卷1第173頁)上載
明,以杜爭議,豈有可能因○○○管委會主委陳○吟要求不
要寫明,原告就輕易地同意,而不在協議書中詳載,致生原
告是否點交公共廁所予○○○管委會的事實陷於不明。證人
陳○明及章○仁上開證述內容的真實性即有疑義。
⒌證人陳○吟也否認證人陳○明及章○仁上開證述,並稱:10
5 年辦理公設點交時,○○○管委會委託和新機電管理股份
有限公司協助驗收,發現有很多瑕疵,並列成清單,希望原
告就清單所列項目進行修繕,相關修繕費用至少要1、2千萬
元,協調談了很久,後來協議由原告修繕較大瑕疵的項目,
即協議書第2點所列的10 項,其他部分則以600 萬元支票,
由管委會自行處理,例如外牆清洗等,當時是就大公、小公
進行點交,而約定專用部分,不是管委會點交的範圍,不會
處理等等(本院卷1第375頁)。佐以卷附原告與住戶間房屋
買賣契約書、補充協議及附圖顯示,系爭建物2 樓以上各樓
層公共廁所的空間由各樓層的毗鄰戶約定專用,約定專用的
範圍由各樓層的約定專用毗鄰戶負擔管理費(本院103 年度
訴字第517號卷1第159、165、185頁、本院卷1第469、473頁
),該公共廁所既已作為住戶約定專用的空間,而點交給各
住戶使用,原告應無再點交給○○○管委會的可能。證人陳
○明證稱:原告遭裁罰後,有到系爭建物進行改善,管委會
提供多少戶的鑰匙,就改善多少戶,管委會提供的鑰匙不是
原告點交給的,應該是住戶交給管委會等等(本院卷1第367
-369頁);證人章○仁亦稱:系爭建物各樓層廁所,當初都
有配置鑰匙,後來將鑰匙直接交給住戶,至於為何不是點交
給管委會,其不清楚等等(本院卷1第377-379頁),也顯示
○○○管委會並未實質管領各樓層公共廁所。再參以○○○
管委會109年7月28日提出到院,由和新機電管理股份有限公
司製作的設備功能檢測報告書顯示,該公司協助驗收的項目
沒有包括系爭建物2樓以上各樓層的公共廁所,且列出1,065
項缺失項目,亦與證人陳○吟所稱:發現諸多瑕疵,希望原
告就清單所列項目進行修繕,最後協議由原告修繕較大瑕疵
的項目,即協議書第2點所列的10項,其他瑕疵則以600萬元
支票,由管委會自行處理,當時是就大公、小公進行點交,
約定專用部分不是點交範圍等情相吻合,堪認證人陳○吟證
述內容可採。原告主張:已於105年1月7日將系爭建物各樓
層的公共廁所點交給○○○管委會,其改善義務應由○○○
管委會承接等等,應不可採。
㈡系爭函為行政處分,且沒有違反明確性原則:
⒈行政機關透過下命處分(即基礎處分),將人民依法應負的
行為或不行為義務予以具體化,並於人民不履行義務時,產
生行政執行的效力。行政執行法第27條規定:「(第1 項)
依法令或本於法令之行政處分,負有行為或不行為義務,經
於處分書或另以書面限定相當期間履行,逾期仍不履行者,
由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。(第2 項)
前項文書,應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」第
28條第1 項規定:「前條所稱之間接強制方法如下:一、代
履行。二、怠金。」第30條第1 項規定:「依法令或本於法
令之行政處分,負有行為義務而不為,其行為不能由他人代
為履行者,依其情節輕重處新臺幣5千元以上30 萬元以下怠
金。」第31條規定:「(第1 項)經依前條規定處以怠金,
仍不履行其義務者,執行機關得連續處以怠金。(第2 項)
依前項規定,連續處以怠金前,仍應依第27條之規定以書面
限期履行。但法律另有特別規定者,不在此限。」對產生行
為義務之基礎處分的強制執行,於依行政執行法第30條第 1
項規定處以怠金前,依同法第27條規定,應先行以書面為限
期履行的告誡;連續處以怠金前,仍應依第同法27條規定,
以書面為限期履行的告誡。必待義務人未遵期自動履行,執
行機關始得作成處以怠金的處分,確定執行方法。所稱告誡
,即指義務人不履行基礎處分所課予的義務時,執行機關為
使其知所惕勵,並期自動履行,而告以如未於限定期限內履
行,將採取的強制方法。由於告誡處分限定義務人履行義務
的期限,並為執行機關後續採行強制方法的前提,對義務人
而言,已產生規制性的法律效果,而屬行政處分。
⒉系爭函主旨欄記載:「貴公司(即原告)起造之本市○○區
○○路○○○ 號等建築物有擅自變更共用部分設備之情事,業
違反建築法規定,請於文到後30日內依議會結論協助○○○
大樓管理委員會改善完畢,逾期未履行者將依行政執行法規
定裁處」;其說明欄第2 點記載:「查旨揭建築物領有……
使用執照……擅自將第2層至第12 層之共用廁所封閉,尚未
依原核准竣工圖說改善,業已違反建築法第77條第1 項規定
,請於旨揭期限內改善完畢,屆期未履行者,當依行政執行
法第30條規定處怠金」(本院卷1第27 頁),核其內容,是
限定原告履行改善義務的期限,使系爭建物第2層至第12 層
公共廁所回復至與原核准竣工圖相符,並告以原告逾期不履
行義務時,將採取怠金的強制方法,以使原告產生心理壓力
,進而自動履行,應屬告誡性質的行政處分。訴願決定以系
爭函非屬行政處分為由,為不受理的決定,應有違誤。
⒊原告雖主張:系爭函沒有明示將科處的怠金額度,且說明欄
第2點「違反建築法第77條第1項規定,請於旨揭期限內改善
完畢」,復於說明欄第4點引用建築法第77條、第91 條規定
,系爭函是行政執行法第27條的告戒處分,或是建築法第91
條「限期改善」的負擔處分,並不清楚,均不符合明確性原
則等等。然系爭函說明欄第2 點關於「查旨揭建築物領有…
…使用執照……擅自將第2層至第12 層之共用廁所封閉,尚
未依原核准竣工圖說改善,業已違反建築法第77條第1 項規
定,請於旨揭期限內改善完畢,屆期未履行者,當依行政執
行法第30條規定處怠金」及第4點引用建築法第77條、第 91
條條文內容,僅是說明原告基於被告依建築法規定作成之處
分1、處分2等基礎處分,負有將封閉的公共廁所回復至與原
核准竣工圖相符的改善義務,屆期未履行者,將依行政執行
法第30條規定處以怠金,是依行政執行法所為的告誡處分,
文義明確,並無混淆誤認的情形,無違明確性原則。又告誡
處分旨在課加義務人心理壓力,期能自動履行,依行政執行
法第27條規定,僅須限定相當的履行期間,告以逾期不履行
將以特定之間接強制或直接強制方法執行的意旨,即屬適法
。由於執行機關作成告誡處分後,仍應檢視義務人履行義務
的情況、懈怠程度或有無情事變更等,以重為告誡處分,或
核定執行方法及細節(如行政執行法施行細則第32條規定代
履行的期日、標的、受委託的第三人或指定人員、代履行費
用的數額、繳納處所及期限;或同細則第34條規定處以怠金
的金額、怠金的繳納期限及處所、不依限繳納怠金將予強制
執行的意旨),甚至不再為強制執行的核定等,尚難以告誡
處分未具體載明將科處的怠金額度,即認有違反明確性原則
。
⒋對於具行政處分性質的執行命令不服,經依行政執行法第 9
條聲明異議程序者,應認相當於已經訴願程序,聲明異議人
可直接提起撤銷訴訟(最高行政法院前107年4月份第1 次庭
長法官聯席會議決議參照)。本件訴願決定就系爭函為不受
理決定部分,固有違誤,然系爭函既屬告誡性質,適用行政
執行法第9 條規定,已無須再經訴願程序,原告亦不主張須
重行訴願程序(本院卷1第287-289頁),故系爭函的合法性
得由本院逕為判斷,無再由訴願決定機關重為訴願決定的必
要。又原告指摘系爭函違反明確性原則,尚不可採。原告訴
請撤銷系爭函,為無理由。訴願決定就系爭函為不受理決定
,固有違誤,然駁回原告請求的結論則無不同,是就此部分
,無撤銷的必要,併予說明。
㈢原處分關於裁處怠金部分沒有違反行政執行法第30條規定,
但有裁量怠惰及違反比例原則的瑕疵:
⒈行政執行法第3 條規定:「行政執行,應依公平合理之原則
,兼顧公共利益與人民權益之維護,以適當之方法為之,不
得逾達成執行目的之必要限度。」行政執行法施行細則第 3
條規定:「本法第3 條所定以適當之方法為之,不得逾達成
執行目的之必要限度,指於行政執行時,應依下列原則為之
:一、採取之執行方法須有助於執行目的之達成。二、有多
種同樣能達成執行目的之執行方法時,應選擇對義務人、應
受執行人及公眾損害最少之方法為之。三、採取之執行方法
所造成之損害不得與欲達成執行目的之利益顯失均衡。」依
行政執行法第30條第1項規定,處以怠金的金額為5千元以上
30萬元以下,執行機關應依義務人不於期限內履行義務的情
節輕重,在法定額度內裁處,惟必須遵守比例原則。本件為
第1 次裁處怠金,原處分未說明裁量因素,逕裁處法定最高
金額30萬元怠金,已有違比例原則中必要性原則的嫌疑(參
本院107年度訴字第289號判決意旨)。
⒉原告雖於本院審理時補充其逕處最高額怠金的裁量因素為:
被告作成原處分前已給予原告多次改善機會及時間,原告身
為專業建商,對法規要求知之甚詳,足認原告違規狀態的可
責難性高、消極不履行義務,且推卸責任給區分所有權人,
故為最高額的怠金處分等等(本院卷2第61 頁)。然如證人
謝○玉所述:其所有OOO號OO樓是其文創公司辦公使用,OOO
號OO樓則出租其他公司作辦公室使用,該2 戶旁的公共廁所
目前都作室內空間使用,與室內裝潢合成一體,這是其自己
找人施作的,因為已作室內使用,且有出租他人,如須回復
原狀,恐有困難,要回公司討論看看等等(本院卷1第359-3
63頁),由於系爭建物各樓層公共廁所已作為約定專用,並
已點交給各該公共廁所的毗鄰戶使用,在無公權力的協助下
,原告進行修繕本有一定的難度;且原告亦非始終不為任何
改善,依證人陳○明所述:原告自 102年遭被告裁罰後,有
到現場進行改善,是個別與住戶及管委會溝通進行,一開始
改善的標準是回復到與使用執照內容相符的情形,即隔間與
室內分隔,有管線,但沒有馬桶、洗手台等設備,但被告承
辦人變更,要求的標準不一樣, 105年公設點交後,被告人
員要求裝置馬桶、洗手台等設備,就與管委會協調,管委會
給多少戶的鑰匙,原告就改善多少,管委會沒有提供鑰匙的
部分就無法處理了,原告曾與住戶聯繫,管委會也在電梯間
張貼公告請住戶配合原告進行改善,還有些住戶是開公司的
,說公司決議不進行修繕,原告就沒有辦法處理了等等(本
院卷1第367-369頁);證人章○仁證稱:當初是毛胚屋交給
住戶的,所以才沒有廁所的相關設備,被告認定沒有依竣工
圖使用後,因其公司為營造商,其有去進行改善,是向管委
會拿鑰匙,進入待改善的房屋內作隔間,將廁所與住戶室內
空間區隔,後來也應被告要求,裝置馬桶等設備,只是目前
還無法沖水當廁所使用,但只要管線接通,就可以使用了,
至於沒有拿到住戶鑰匙部分,就無法進入屋內修繕等等(本
院卷1第379-383頁),原告已有初步的修繕,並非全無作為
;再參以卷附原告與住戶間房屋買賣契約書、補充協議及附
圖(本院103年度訴字第517號卷1第159、165、185頁、本院
卷1第469、473頁),買受系爭建物的住戶對於公共廁所違
規使用的狀態是否全不知情,而毫無行政上的責任,亦值探
究。被告沒有考量原告進行改善的現實上困難、原告非無改
善作為與意願,以及各區分所有權人有無配合改善的義務等
情形,逕以原處分裁處法定最高金額30萬元怠金,應有裁量
怠惰的瑕疵,亦已違反比例原則,原處分關於怠金部分即屬
違法。
⒊行政執行法第29條第1 項規定:「依法令或本於法令之行政
處分,負有行為義務而不為,其行為能由他人代為履行者,
執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。」第30條第 1
項規定:「依法令或本於法令之行政處分,負有行為義務而
不為,其行為不能由他人代為履行者,依其情節輕重處新臺
幣5千元以上30 萬元以下怠金。」強制方法中的代履行是針
對可替代的行為義務所為;怠金則是針對不可替代的行為或
不行為義務所為。原告雖主張:其改善義務得由執行機關委
託第三人或指定人員代履行,不符合裁處怠金的要件等等。
然系爭建物2 樓以上公共廁所,是原告依其與各公共廁所毗
鄰住戶間的約定,點交給各該住戶約定專用。原告與使用公
共廁所之住戶間的契約效力、住戶有無使用該公共廁所的管
領力等民事爭議,原告適為當事人,非被告所得介入。被告
或其委託的第三人、指定人員也沒有法律上的依據可以直接
進入住戶室內為修繕工程。原告主張其改善義務得由被告代
履行等等,應有誤會,而不可採。
八、結論:
㈠原處分關於裁處怠金30萬元部分,有裁量怠惰的瑕疵,亦已
違反比例原則,訴願決定及異議決定未予指摘,同有違誤,
此部分均應撤銷。
㈡原處分關於裁處怠金以外的其餘部分(限期履行及連續處以
怠金的告誡)及系爭函均合法有據,訴願決定及異議決定就
此部分予以維持,應無不合;至訴願決定就系爭函部分為不
受理決定,固有違誤,但結論尚無二致,原告訴請撤銷,均
無理由,應予駁回。
中 華 民 國 109 年 10 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表
明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判
決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。(行政訴
訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同
條第1項但書、第2項)
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者,得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一,經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│ ,亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件,具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時,其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 10 月 15 日
書記官 何閣梅
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