110年度訴字第1216號

111年12月15日辯論終結

原      告  長春藤社區A棟管理負責人曹昌霖

被      告  桃園市政府建築管理處

代  表  人  邱英哲（處長）

訴訟代理人  鄭華合  律師

上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服桃園市政府中華民國110年4月21日府法訴字第1100098935號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院行政訴訟庭移送前來，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、程序事項：㈠本件起訴時，原告原為長春藤社區A棟管理負責人李朋化，嗣於訴訟進行中長春藤社區A棟管理負責人變更為曹昌霖，茲據長春藤社區A棟新任管理負責人曹昌霖具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡原告提起本件訴訟時，其訴之聲明為：「一、訴願決定、原處分(即被告110年2月4日桃建寓字第1100006905號函，下稱系爭函)均撤銷。二、長春藤社區A棟住戶王美麗及共用部分共用人江培揚、余勝顯、林瑛玥、鄒宸翔、王萬居等六人，違反公寓大廈管理條例第9條第2項及第16條第2項規定。被告應依同條例第49條第1項第2款、第4款規定作成裁處之行政處分」嗣於訴訟中變更訴之聲明第2項為：「二、被告應作成對訴外人王美麗(已歿，繼承人：黃宗維、黃馨俞、黃馨玫)、江培揚、余勝顯、林瑛玥、鄒宸翔、王萬居、黃宗維等7人（以下合稱B棟住戶江培揚等），依公寓大廈管理條例第49條第1項前段及第2款、第4款規定裁罰之行政處分。」（本院卷第169頁），因原告請求之基礎不變，符合行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款規定，本院認為尚屬適當，應予准許。

二、事實概要：

　㈠緣桃園縣○○段埔子小段第2053-12、2053-26地號為一宗建築基地（下稱系爭建築基地），其上原領有（81）桃縣工建執照字第383號建造執照，嗣興建地下1層地上7層2幢之建物（下稱A棟、B棟）。A棟計27戶（門牌桃園市○○區○○路00號至76號），係於84年10月3日核發桃縣工建使字第335號使用執照；B棟計31戶（門牌桃園市桃園區長春路78、80、82、84、86、88、88-1、及90號），係核發桃縣工建使字第01087號使用執照。又長春藤社區A棟管理負責人申請報備，經桃園市桃園區公所同意備查，B棟則未成立管理委員會亦未報備管理負責人。

　㈡原告以B棟住戶江培揚等在社區法定空地增建違章建築，供營業使用，違反公寓大廈管理條例第9條第2項及第16條第2項規定，經原告以存證信函制止，已踐行制止、陳報程序，乃以110年1月26日長春籐字第11001261號函（下稱110年1月26日函），請被告依公寓大廈管理條例第49條第1項第2款、第4款規定裁處等語。經被告以110年2月4日桃建寓字第1100006905號函(下稱系爭函)告知原告，請依109年3月11日桃建寓字第1090013897號函檢送之會勘紀錄辦理。原告不服，提起訴願，訴願決定認為公寓大廈管理條例第49條及第59條並未賦予原告有申請主管機關作成命所有權人為一定行為之權利，認系爭函非行政處分，作成訴願決定不受理之決定。原告不服，向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起行政訴訟，經該院行政訴訟庭以110年度簡字第45號行政訴訟裁定，移送前來本院。

三、原告起訴主張及聲明：

　㈠公寓大廈管理條例之立法意旨兼有保護其他住戶私益，亦賦予原告有檢舉系爭住戶違規之權，被告以系爭函否准原告請求，性質為行政處分：

　1.依本院93年度訴字第1097號判決意旨，是否為行政處分，端視法律是否賦與檢舉人向國家請求制止、處罰被檢舉人之權利或法律所保護之法益是否及於檢舉人之私益而定。如法律課國家機關調查、處罰被檢舉人之作為義務，且該法律所保護者除公益外，同時及於檢舉人之私益，可認立法者有意賦與檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其受法律保護之私益，俾免遭第三人之侵害，其檢舉係保護請求之行使，主管機關為檢舉事項不成立之函覆，影響檢舉人之法律地位，產生不利之法律效果，應屬行政處分。

　2.次依最高行政法院109年度上字第14號判決意旨，公寓大廈管理條例第16條第2項之立法意旨及規範目的，係為維護建築物公共安全及避免妨礙逃生避難，有其公益目的，故住戶負有維護公共安全之義務。依該條例第49條第1項第4款規定，主管機關對於違反上開規定者，除予以裁罰外，並得令其限期改善或履行義務，逾期不改善或不履行者，得連續處罰。本件原告既已製發存證信函制止，已踐行公寓大廈管理條例第16條第5項之管理組織先行制止程序，系爭住戶改善義務已經發生，惟其猶未改善，即該當公寓大廈管理條例第49條第1項第2款及第4款之要件，被告自應就系爭住戶之違規予以裁罰而無裁量餘地。

　3.再依建築技術規則施工篇第110-1條規定：「建築物應自基地後側面之境界線，退縮淨寬1.5公尺以上之空地為防火間隔。」可知防火間隔與建築物間之法定空地所留設之防火間隔須淨寬在1.5公尺以上。然依桃園地政事務所之土地複丈成果圖所示，系爭住戶所增建之違建已函攝於防火間隔全部，導致防火間隔之逃生避難、阻斷火勢蔓延之功能癱瘓，嚴重影響公共安全，顯已違法。

　4.系爭江培揚等住戶自90年起未經全體共有人同意於包含防火間隔之法定空地增建違章建築，為營業使用，違建坐落於系爭建築基地，經桃園市政府消防局現地會勘，確認大面積鐵皮違章建築有妨礙消防救災，阻斷火勢蔓延之功能癱瘓。防火間隔違章建築土地複丈成果圖及現場照片(證6)。桃園區公所105年6月21日桃市桃工字第1050032982-83、1050032985、1050092988-90、1050028610-16號查報違建在案。系爭江培揚等住戶違反公寓大廈管理條例第9條第2項及第16條第2項規定，原告依第9條第4項、第16條第5項規定以存證信函(證7)制止，於法有據。

　5.系爭函所援引之內政部95年11月20日內授營建管字第0950806986號函釋，係在處理同一宗建築基地欲分別成立管理委員會，其公共基金如何撥付之疑義，與原告無涉，自難比附援引，顯逾越管理條例文義、增加法律所未規定之義務。且社區運作係住戶私權關係，公寓大廈管理條例及建築法等公法取締規定不受拘束。

　6.長春藤社區為一宗建築基地，A棟成立公寓大廈管理組織，B棟迄今仍未成立，依據公寓大廈管理條例第53條規定，其「管理」及「組織」準用管理條例之規定，故公寓大廈區分所有人或社區建物所有人，為公寓大廈或社區全體住戶團體之成員，管理、使用共用設施，自應優先適用公寓大廈管理條例規範。違規人系爭江培揚等住戶，自受原告管理組織拘束。

　7.被告主張依據桃園地院109年3月6日107年度訴字第47號民事判決意旨，認定有長春藤社區有「默示分管協議」，惟被告107年6月11日桃建使字第1070038947號函(證8)已指出確有違建占用防火間隔之情，故縱有默示分管協議，屬違反強制禁止規定，依民法第71條規定屬無效。違規人於防火間隔增建違章建築，違反管理條例第16條第2項規定，該條文並無「但另有約定者從其約定」等但書規定，再公寓大廈管理條例第49條第1項第4款規定，違反同條例第16條第2項變更使用限制規定之義務人，包括因自身行為（包含作為及不作為）違反管理規定致影響居住安全之行為責任人，及因與物之連繫關係，對該違規使用部分具有事實上管領力，應受裁處。

　㈡聲明：1.訴願決定、原處分（即系爭函）均撤銷。2.被告應作成對系爭住戶，依公寓大廈管理條例第49條第1項前段及第2款、第4款規定裁罰之行政處分。

四、被告答辯及聲明：

  ㈠有關撤銷之訴部分：由於系爭函並未對原告之權利或法律上之利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分，原告對之提起訴願，訴願決定機關依法不予受理並無違誤，原告復對之提起本件撤銷訴訟，與法不合，應依據行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

  ㈡有關課予義務之訴部分：

　1.司法實務就檢舉案件，向認非「依法申請之案件」，檢舉人如提起課予義務之訴，應以起訴不合法裁定駁回訴訟（最高行政法院94年度裁字第1925號裁定、95年裁字第2418號裁定、本院100年度訴字第1017號裁定、101年度訴字第1149號裁定、104年度訴字第284號裁定意旨參照）。

　2.有關「公寓大廈管理條例」之檢舉案件，司法判決實務上亦認：檢舉人並無請求主管機關作成處分之權利：「另按公寓大廈管理條例之制定，旨在加強公寓大廈之管理維護，提昇居住品質（參該條例第1條第1項規定），該條例第59條規定：「區分所有權人會議召集人、臨時召集人、起造人、建築業者、區分所有權人、住戶、管理負責人、主任委員或管理委員有第47條、第48條或第49條各款所定情事之一時，他區分所有權人、利害關係人、管理負責人或管理委員會得列舉事實及提出證據，報直轄市、縣（市）主管機關處理。」固為國民居住福祉之公益目的，規定報請主管機關處理之方式，然僅謂區分所有權人等得報請主管機關依其職權處理，並未賦予住戶或區分所有權人得請求主管機關撤銷其所核發之室內裝修合格證明，並作成命建物所有權人回復原狀並依使用執照內容使用建築物之行政處分之公法上請求權。從而，本件原告雖本於建築物區分所有權人，向主管機關檢舉系爭江培揚等住戶從事室內裝修有違法情事，核係告發之性質，非謂原告有申請主管機關作成命所有權人為一定行為之權利。原告依行政訴訟法第5 條規定提起此部分課予義務訴訟，其起訴自非合法。」

　3.原告所援引之最高行政法院99年裁字第895號裁定，其法律見解顯有待商榷，近年來最高行政法院針對訴訟當事人引用該裁定提起上訴，均未予採用，駁回抗告，並再度肯認：「人民如對於非屬依法申請案件，據以提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。」（最高行政法院107年度裁字第1084號裁定、109年度裁字第1356號裁定意旨參照）是以，公寓大廈管理條例等相關條文，固為國民居住福祉之公益目的，規定報請主管機關處理之方式，然僅謂區分所有權人等得報請主管機關依其職權處理，並未賦予住戶或區分所有權人得請求主管機關作成特定行政處分之公法上請求權。

　4.本件原告向主管機關檢舉第三人涉及違章建築及涉違公寓大廈管理條例，核係告發之性質，非謂原告有請求主管機關作成命所有權人為一定行為之公法請求權，原告對之提起訴願，訴願決定機關依法不予受理並無違誤，原告復對之依行政訴訟法第5 條規定提起課予義務訴訟，與行政訴訟法第5條之「依法申請之案件」要件不合（欠缺訴訟要件、實體判決要件），其起訴與法不合，且不可補正，仍應依據行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，以裁定駁回之。

  ㈢公寓大廈管理條例第9條、16條對住戶之違反行為，應符合其管理負責人或管理委員會「經制止而不遵從」之前置程序要件（詳公寓大廈管理條例第第49條第1項第2款及第16條第5項規定）。本件原告制止之對象為「B棟住戶」，B棟住戶並未報備成立管委會或推選管理負責人，原告所指之違章是否座落於長春藤社區A棟管理範圍，不無疑義。被告爰以系爭函，請原告依109年2月5日會勘紀錄，有關召集A、B棟區分所有權人先行就共用部分、約定共用部分之修繕、管理及維護範圍，召開區分所有權人會議劃分釐清，用先確認本件有無符合管理負責人或管理委員會「經制止而不遵從」之前置程序要件，故與行政訴訟法第5條「依法申請之案件」要件不合。

  ㈣聲明：原告之訴駁回。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分、訴願決定書、原告公寓大廈管理組織報備證明、被告會勘通知單、會勘紀錄、88年第二次領用建造執照核准簡便行文表、81年、88年建造執照，84年、90年使用執照、防火間隔違建複丈成果圖及現場照片、原告制止違規人之存證信函、被告107年6月11日桃建使字第 1070038947 號函、江培揚等住戶建物謄本及建築物所有權證明、被告108年3月12日桃建施字第1080012927號函、長春藤社區一樓平面圖、違規人系爭江培揚等住戶占用社區圖示、原告110年1月26日函等資料影本，附卷可稽（見桃園地院卷第10頁至31頁，本院卷第29頁、第89頁及第129頁至131頁），為可確認之事實。爰就原告請求被告依公寓大廈管理條例裁罰第49條第1項第2款、第4款之規定，裁罰系爭江培揚等住戶，是否適法有據？判斷如下。

六、本院之判斷：

㈠公寓大廈管理條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：        ……四、共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及

    不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。……九、管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。十、管理負責人：指未成立管理委員會，由區分所有權人推選住戶一人或依第28條第3項、第29條第6項規定為負責管理公寓大廈事務者。……」第9條第2項、第4項規定：「……（第2項）住戶對共用部分之使  用應依其設置目的及通常使用方法為之。但另有約定者從其約定。……（第4項）住戶違反第2項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，並得按其性質請求各該主管機關或訴請法院為必要之處置。如有損害並得請求損害賠償。」第16條第2項、第5項規定：「……（第2項）住戶不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所，堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。……（第5項）住戶違反前4項規定時，管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣(市)主管機關處理。」第49條第1項規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……二、住戶違反第8條第1項或第9條第2項關於公寓大廈變更使用限制規定，經制止而不遵從者。……四、住戶違反第16條第2項或第3項規定者。……」第59條規定：「區分所有權人會議召集人、臨時召集人、起造人、建築業者、區分所有權人、住戶、管理負責人、主任委員或管理委員有第47條、第48條或第49條各款所定情事之一時，他區分所有權人、利害關係人、管理負責人或管理委員會得列舉事實及提出證據，報直轄市、縣(市)主管機關處理。」

　㈡按行政訴訟法第5條第1項、第2項所規定之課予義務訴訟制  度，旨在對於人民依法向行政機關申請應為行政處分或特定

    內容行政處分而未獲准許之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案件作成否准之行政處分（其差別僅在於究屬行政訴訟法第5條第1項或第2項之類型而已），而係在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，

    而達到權利保護之功能。易言之，就人民依法申請而開始行

    政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否

    准行政處分、或係不斷以退件或命補正或其他方式而未直接

    表示准駁，祇要人民已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行

    政法院請求救濟。且原告提起課予義務訴訟時，除聲明請求命被告機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另附帶

　　聲明請求將否准處分或訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割（最高行政法院105年度判字第700號判決參照）。即人民依法提出申請且未獲滿足固為課予義務訴訟之實體判決要件，惟是否有行政處分之存在，則僅係撤銷訴訟之實體判決要件，而非課予義務訴訟之實體判決要件。經查，原告以110年1月26日函，申請被告應依公寓大廈管理條例第49條第1項第2、4款規定，對B棟住戶江培揚等作成裁罰之行政處分，被告以系爭函回復而未予准許，可知因原告提出申請而開始行政程序之案件，經系爭函實質上予以駁回，原告不服提起訴願，經訴願決定不受理而未獲救濟，原告提起本件訴訟，明確表示「本件原告就是要提起課予義務訴訟」等語（本院卷第144頁筆錄）。揆諸前揭說明，系爭函之性質不影響原告提起本件課予義務訴訟之合法性，原告自得提起課予義務訴訟請求救濟。被告以系爭函非屬行政處分為由，因認原告得系爭函提起行政訴訟為不合法，容有誤解。

　㈢惟原告主張B棟住戶江培揚等在系爭建築基地之法定空地之增建違建，嚴重危害社區公共安全，違反公寓大廈管理條例第9條第2項及第16條第2項規定，請求被告依同條例第49條第1項第2款、第4款規定，對B棟住戶江培揚等作成裁罰之行政處分，為無理由，敘明如下：

　1.公寓大廈管理條例第9條第2項規定，住戶對共用部分之使用應依其設置目的及通常使用方法為之，若有違反，同條第3項規定管理負責人或管理委員會應予制止，授權管理負責人或管理委員會得按其性質請求各該主管機關或訴請法院為必要之處置。同條例第16條第2項為達維護公共安全之目的，爰明定防火間隔、防火巷弄、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所不得擅自堆置雜物或設置柵欄、門扇等，以免妨礙逃生避難（立法理由參照）。蓋公寓公寓大廈樓梯間、共同走廊或防空避難設備應維持暢通，始能保持逃生避難無阻，妨礙建築物公共安全及逃生避難；若有違反，應予制止或按規約處理；倘該住戶經制止而不遵從者，並得依同條例第16條第5項規定，報請主管機關處理。按公寓大廈管理條例第49條第1項規定：「有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……二、住戶違反第8條第1項或第9條第2項關於公寓大廈變更使用限制規定，經制止而不遵從者。……四、住戶違反第16條第2項或第3項規定者。……」觀諸法文顯然沒有規定主管機關就社區管理負責人或管理委員會報請處理住戶違規事件，必須作成對違規住戶裁處之處分。且公寓大廈管理條例第59條亦規定有關區分所有權人、利害關係人、管理負責人或管理委員會發現有第47條、第48條或第49條各款所定情事之一時，應如何報請主管機關處理之方式，即本條亦僅謂管理負責人得報請主管機關依其職權處理，並未規定主管機關受理後應為如何之具體處理，必須作成裁罰之行政處分。綜上，主管機關就管理負責人對違規住戶之報請處理，並不負有特定作為義務。原告主張被告對其報請處理並無裁量餘地，被告就原告之申請報請處理，應依公寓大廈管理條例第49條第1項及第59條規定，作成裁處B棟住戶江培揚等之行政處分，殊屬無據，自難採信。

　2.內政部為推動公寓大廈管理申請報備業務，特訂定公寓大廈管理報備事項處理原則（下稱處理原則）。處理原則第2條第3款規定：「（三）同一宗基地有數幢各自獨立使用之公寓大廈，符合下列規定並分別成立管理委員會或選任管理負責人者：1.各幢公寓大廈公共基金分別獨立運用。（各自設立專戶及帳冊）2.共用部分分別劃分管理維護方式及管理維護費用分擔方式明確。」內政部95年11月20日內授營建管字第0950806986號函（下稱內政部95年11月20日函）：「……同一宗基地有數幢各自獨立使用之公寓大廈，符合下列規定並分別成立管理委員會或選任管理負責人者：1.各幢公寓大廈公共基金分別獨立運用。（各自設立專戶及帳冊）2.共用部分分別劃分管理維護方式及管理維護費用分擔方式明確。」上開解釋性規定，本件得予適用。查長春藤社區A棟和B棟位在同一宗建築基地，該建築基地原領有（81）桃縣工建執照字第383號建造執照，依建造執照興建長春藤社區A棟、B棟建築物。長春藤社區A棟計27戶（門牌桃園市○○區○○路00號至00號），係於84年10月3日核發桃縣工建使字第335號使用執照；長春藤社區B棟計31戶（門牌桃園市○○區○○路00、00、00、00、00、00、00-0、及00號），係核發桃縣工建使字第01087號使用執照。又長春藤社區A棟住戶管理負責人申請報備，經桃園市桃園區公所同意備查，有桃園市政府公寓大廈管理組織報備證明上載「地址：桃園市○○區○○路00號等27戶」可稽（見桃園地院卷第13頁。下稱報備證明），B棟則未成立管理委員會亦未報備管理負責人，為可確認之事實，且兩造對此事實亦無爭執。依上開事實此可知，長春藤社區A棟和B棟建在同一宗建築基地，即長春藤社區A棟和B棟共用部分係以同一建照規劃，因A棟和B棟二社區未成立共同管理委員會，長春藤社區A棟和B棟共用部分究如何劃分管理維護方式及管理維護費用分擔方式，並不明確。則原告所稱B棟住戶江培揚等違規使用坐落位置是否在長春藤社區A棟管理範圍，即有疑義。再者，原告僅為長春藤社區A棟27住戶之管理負責人，報備證明記載明確，長春藤社區A棟住戶不包括同社區B棟住戶，至為明確。茲B棟住戶江培揚等並非長春藤社區A棟住戶，原告以長春藤社區A棟管理負責人身分對B棟住戶江培揚等，寄發存證信函，通知渠等蓋違章建築，違法占用社區防火間隔及法定空地，阻塞逃生通道等（桃園地院卷第23頁至26頁），是否構成公寓大廈管理條例第9條第2項「住戶對共用部分之使用應依其設置目的及通常使用方法為之」，及違反同條例第16條第2項規定，經管理負責人或管理委員會予以制止，而不遵從，亦有疑義。被告爰以系爭函告知原告，「同一建造執照為劃分共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護之範圍及管理維護費用之分擔方式時，應召開『同一宗基地』之區分所有權人會議，該會議區分所有權人及比例登記是否達半數以上，當以召開同一宗基地之『建築物所有權第一次登記』作為計算基準」等語，合於前揭規定，核無不合。原告主張本件不適用內政部95年11月20日函、B棟住戶江培揚等受原告管理組織拘束，為原告一己之見解，為不足採。

  ㈣綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。從而，被告否准原告對B棟住戶江培揚等裁罰之申請，認事用法，並無違誤，訴願決定不受理之結論，於法尚無不合。原告徒執前詞，訴請判決撤銷，並判命被告應作成對B棟住戶江培揚等裁罰之處分，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。　　

中　　華　　民　　國　　112　 年　　1　　 月　　5  　 日

　　　　　　　　　  　臺北高等行政法院第五庭

                          　　  審判長法  官　陳  心  弘

                             　　  　 法  官　鄭  凱  文

                            　 　  　 法  官　林  妙  黛

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。

三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）

四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）

中　　華　　民　　國　　112　 年　　1　　 月　　5  　 日

                                      書記官  李  建  德