高等行政訴訟庭第四庭

112年度訴更一字第11號

                                    113年3月28日辯論終結

原      告  羅雨柔                                     

被      告  宜蘭縣政府                             

代  表  人  林姿妙             

訴訟代理人  林國漳  律師

參  加  人  賴錦葉                                   

上列當事人間有關民宿管理事務事件，原告不服交通部中華民國109年6月30日交訴字第1090006435號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院(除確定部分外)廢棄發回，更為判決如下：

原告之訴及追加之訴均駁回。

第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

壹、程序事項：

　　按訴之變更或追加係於訴訟繫屬後始發生，對訴訟之其他當事人及法院均造成負擔，其合法性應於一定條件下始得肯認，避免被告疲於防禦致訴訟延滯。行政訴訟法第111條第1項即規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」並於同條第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」以兼顧當事人之利益，促進訴訟經濟。查原告於113年3月28日言詞辯論期日追加訴之聲明並依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償，訴請「被告應給付原告新臺幣18萬元」，除被告表示不同意其追加外（本院卷第154頁)，核無行政訴訟法第111條第3項各款所列請求基礎不變、情事變更或誤提撤銷訴訟等法定應予准許追加之情形，且與本訴之程序標的不同，又係本件113年1月31日準備程序終結後所為，衡情有礙本件訴訟終結，並不適當，此部分訴之追加，難認為合法，不應准許。

貳、實體事項：　　

一、事實概要：

㈠、原告平日居住在其夫魏智浩(前審原告，原判決以其起訴不合法為由駁回其訴，未據上訴而告確定)所有之宜蘭縣○○鄉○○○路00巷0號房屋，而參加人所有之宜蘭縣○○鄉○○○路0號房屋則與魏智浩所有之上揭房屋均位在宜蘭縣「○○○○」8戶連棟式住宅社區中。參加人前於108年7月11日向被告申請以其所有之上揭房屋登記為「○○○○」民宿(下稱系爭民宿)，經被告辦理現場會勘及審查後，以原處分核准系爭民宿登記。

㈡、原告主張其為系爭民宿鄰近住戶，不服原處分，於109年2月15日提起訴願，惟訴願機關即交通部認為原告非原處分相對人，對於原處分亦不具有法律上之利害關係，與訴願法第18條規定不合，因而決定訴願不受理。原告不服，提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定，嗣於前審追加聲明被告應賠償原告及魏智浩85萬元，經原判決撤銷原處分及訴願決定，另將原告其餘向被告請求損害賠償部分，以其請求為無理由，予以駁回；將魏智浩之訴，以魏智浩提起本件撤銷訴訟之訴訟標的，並無必須與原告一同起訴，否則欠缺當事人適格之情形，亦即並無合一確定之必要，魏智浩自不得依行政訴訟法第4條第3項起訴，是魏智浩未對原處分提起訴願，即逕行提起本件撤銷訴訟，其起訴顯不合法，應予駁回，又其撤銷訴訟既不合法，則其合併向被告請求損害賠償部分，亦失所附麗，亦不合法，而將其訴均予駁回。被告對原判決關於訴願決定及原處分均撤銷部分均不服，提起上訴，最高行政法院以110年度上字第217號判決將原判決(除原告及魏智浩敗訴部分，未據上訴而告確定部分外)廢棄，發回本院更為審理。茲因原處分經參加人申請註銷民宿登記並經被告准許而已消滅，原告減縮聲明為確認訴訟。

二、原告主張略以：

㈠、被告顯有「故意損害本社區另7戶鄰宅居住安寧人格法益」及「行政偏頗護航特定人營利行為」之瀆職嫌疑，原處分違法：

    交通部觀光局前已作成108年1月14日觀宿字第1080900053號函釋(下稱交通部觀光局108年1月14日函)，且被告應知「連棟式住宅社區」內倘設立民宿，將影響鄰近住戶居住環境及安全，才會於108年9月12日以府旅觀字第1080154097A號公告(下稱被告108年9月12日公告)規定連棟式住宅社區內民宿之申請登記，應取得區分所有權人會議同意，而原告在系爭民宿領證之前也曾向被告陳情系爭民宿違法營業，並有產生油煙、噪音等擾民情況，被告竟未依交通部觀光局108年1月14日函意旨辦理，亦未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法第31條、第32條情事，一再敷衍原告之明確蒐證，掩飾業者違法營利情事，非但不延長系爭民宿申請登記之審查期間，反而優先核准系爭民宿登記及發證完成，再於次日發布對於系爭民宿申請登記案件不利之公告，實為故意違法行政。再者，系爭民宿申請登記案件，不符發展觀光條例第55條第6項、第55條之1規定，被告應依民宿管理辦法第17條第1項第2款規定，駁回參加人之申請，惟被告仍發給執照。　

㈡、環保局稽查紀錄並非被告辯稱僅有一次異味油煙汙染：

　  稽查紀錄聞有烤肉汙染、發現喧嘩擾鄰共11次，未聞有不能排除是因稽查路途遙遠等事由，不代表沒有烤肉異味油煙汙染。

㈢、原告具有確認利益：

　　原告因違法原處分受有居住安寧法益之侵害，衍生與參加人間必要之民、刑事訴訟手段，導致受有財產上及非財產上損害。

㈣、並聲明：確認原處分違法。

三、被告答辯略以：

㈠、原處分核准系爭民宿登記並未違法：

　⒈系爭民宿為地上3層1幢1棟1戶之建築，並非具有3個以上住宅單位之建築物，且未與該社區其餘7戶共用基地，並非集合住宅，民宿所在「○○○○」社區，亦非集合住宅社區，系爭民宿之審查自不適用民宿管理辦法第8條第3款之規定。

　⒉民宿申請登記主管機關須充分調查作為核准民宿設立登記之基礎事證以形成心證，待確定民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條所列事由後，始得核准民宿申請登記。系爭民宿於申請時，被告依民宿登記申請案件審查表，由工商旅遊處、地政處、農業處、建設處、消防局、警察局審查，足見被告各單位已盡職權調查之能事而予以判斷，並為審查無違法事由，准予登記。本件核發民宿登記證處分，洵無違法。

　⒊系爭民宿經被告建設處於108年7月26日審查結果，認定非集合住宅，故無民宿管理辦法第8條第3款規定之適用。又被告為維護縣內社區居住品質，雖已依據交通部觀光局108年1月14日函意旨，公告被告轄內民宿之申請登記，倘位於連棟式住宅社區內，應取得區分所有權人會議同意，被告並得為保留民宿登記證廢止權之附款，核准申請。但參加人向被告申請系爭民宿登記時(即108年7月11日)，係在被告108年9月12日公告之前，尚不適用被告108年9月12日公告規定。

㈡、系爭民宿經原告、魏智浩多次檢舉，並經宜蘭縣環保局多次至現場查核下，油煙異味，僅偶然一次，且已改善，亦無任何產生聲響超標情事，不得僅以此偶然一次之油煙異味，即遽論系爭民宿有影響原告及同社區其餘住戶居民環境。

㈢、系爭民宿經參加人於110年9月28日向被告申請註銷並經被告准許，原告提起本件訴訟，欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由。

㈣、並聲明：駁回原告之訴。

四、參加人另以：

    系爭民宿並非集合住宅，且參加人於108年7月11日即申請系爭民宿登記，而行為時之法規並無被告108年9月12日公告，被告依法自應核准系爭民宿登記，原處分完全合法。原告及魏智浩對系爭民宿，一昧以噪音影響居住安寧、烤肉異味飄散無法忍受為由，無所不用其極向各政府機關持續不斷檢舉，或向司法機關興訟，實已造成行政及司法資源浪費。

五、本院之判斷：

㈠、應適用之法令及法理之說明：

　⒈按民宿係指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處所(發展觀光條例第2條第9款對民宿之定義參照)，為觀光業之一種型式。發展觀光條例第25條第2項、第3項規定：「(第2項)民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。(第3項)民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」交通部依上述第3項規定之授權訂定民宿管理辦法，規範有關於民宿申請登記之規定，在第二章「民宿之申請准駁及設施設備基準」，其第3條規定設置民宿之地區限制，第4條規定不同地區之民宿經營規模，第5條、第6條分別規定民宿建築物設施標準、消防安全設備標準，第7條規定熱水器具設備放置處所，第8條規定民宿之申請登記應符合之相關條件，其中第3款規定：「不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。」第9條規定民宿業者之消極資格限制，第12條規定古蹟、歷史建築等申請登記民宿時應符合相關建築物設施及消防安全設備規定，第13條處理原住民部落、馬祖地區因不符建管法令而未合法登記之建築物申請登記民宿之特殊現況等等，係在維持民宿設置符合其規範意義，及確保旅客居住之舒適安全，核屬追求公共利益所必要。受理登記之地方主管機關為確保民宿設置之合法，依第15條規定：「地方主管機關審查申請民宿登記案件，得邀集衛生、消防、建管、農業等相關權責單位實地勘查。」，如有第17條規定之3款情形，即應敘明理由，以書面駁回其申請，包括⒈經通知限期補正，逾期仍未辦理；⒉不符本條例或本辦法相關規定；⒊經其他權責單位審查不符相關法令規定。是故，地方主管機關受理各式各樣之民宿登記事件，應參酌行政程序法第9條規定，於當事人有利及不利之情形一律注意，並依同法第10條規定，在法定之裁量範圍為符合法規授權目的之裁量權行使，邀集有關權責單位共同審查業者所申請之民宿登記。

　⒉被告訂定之民宿登記申請案件審查表，乃就民宿管理辦法等相關規定，分別由工商旅遊處(第4條、第8條第2款、第10條、第26條)、地政處(第3條)、農業處(第3條)、建設處(第3條、第5條第1項第4款、第8條第3款、第4款、第11條及內政部91年9月17日內授營建管字第0910086476號函)、消防局(第6條)及警察局(第9條)進行審查，此為被告按民宿管理辦法規範之內容執行其審查職務之作業準則，核乃執行發展觀光條例、民宿管理辦法之細節性、技術性規定，並未牴觸上開條例、辦法相關規定，亦未創設或增加人民之負擔，合於法律保留原則，被告以具體民宿登記申請事證，依上開審查表審查，即合於依法行政原則，應予尊重。　　

㈡、如事實概要欄所載事實，為兩造及參加人所不爭執，並有戶口名簿1紙、魏智浩所有之上揭房屋建物所有權狀1紙及土地所有權狀影本3紙(前審卷第199至207頁)、系爭民宿位置示意圖1份(前審卷第17至21頁)、系爭民宿建物所有權狀1紙及土地所有權狀2紙(前審卷第291至294頁)、地籍圖謄本1紙(前審卷第295頁)、原處分及民宿登記證影本各1紙(前審卷第93至96頁)、宜蘭縣政府使用執照影本1紙(可閱覽訴願卷第40頁)、陳情案件基本資料1紙(前審卷第279至280頁)、民宿登記申請書1紙(可閱覽訴願卷第115頁)、民宿設立申請案現勘簽到表1紙暨所附照片20張(可閱覽訴願卷第96至99頁)、民宿登記審查表7紙(可閱覽訴願卷第102頁、第105頁、第109至110頁、第112頁、第114頁)、訴願決定書影本1份(前審卷第55至58頁)在卷可憑，堪以認定。

㈢、參加人前於108年7月11日向被告申請系爭民宿登記，經被告以108年7月16日府旅觀字第1080118000號函通知參加人、被告所屬工商旅遊處、地政處、農業處、建設處、消防局、警察局於108年7月17日11時30分至系爭民宿現場會勘，工商旅遊處就審查事項「客房數8間以下，客房總樓地板面積240平方公尺以下(民宿管理辦法第4條)」、「不得使用與縣(市)內其他民宿相同名稱(民宿管理辦法第10條)」、「由建築物實際使用人自行經營(民宿管理辦法第8條第2款)」、「房間價格、旅客住宿須知設置於客房明顯光亮之處(民宿管理辦法第26條)」、「緊急避難逃生位置圖設置於客房及通道明顯光亮之處(民宿管理辦法第26條)」等之審查意見均為「符合」；地政處就審查事項「位於非都市土地，且符合相關土地使用管制法令規定(民宿管理辦法第3條)」之審查意見為「符合」；農業處就審查事項「為農業主管機關劃定之休閒農業區，或核發經營許可登記證之休閒農場(民宿管理辦法第3條)」、「農業用地是否作農業使用」之審查意見為「本案土地並未位於休閒農業區範圍內」、「本案非屬農業用地範疇」；建設處就審查事項「位於都市計畫計畫法劃定之風景特定區範圍內，且符合相關土地使用管制法令規定(民宿管理辦法第3條)」之審查意見為「非都市土地」，就「建築物領有用途為住宅或農舍之使用執照或其他合法房屋證明文件，且未有建築物本身之雨遮、雨棚或屋頂防水構造物(高度於1.5公尺以下)以外之情形(民宿管理辦法第11條)」、「不得設於集合住宅(民宿管理辦法第8條第3款)」、「不得設於地下樓層(民宿管理辦法第8條第4款)」、「地面層以上每層之居室樓地板面積超過200平方公尺者，其樓梯及平台淨寬為1.2公尺以上；該樓層之樓地板面積超過240平方公尺者，應自各該層設置2座以上之直通樓梯(民宿管理辦法第5條第1項第4款)」、「民宿建築物如為6層以上屬公眾使用建築物之範圍，應依建築物室內裝修管理辦法規定辦理(內政部91年9月17日內授營建管字第0910086476號函示)」之審查意見均為「符合」；消防局就審查事項「消防安全設備符合規定(民宿管理辦法第6條)」之審查意見為「符合」；警察局就審查事項「經營者無特定犯罪紀錄(民宿管理辦法第9條)」之審查意見為「符合」，有上開被告108年7月16日函、工商旅遊處、地政處、農業處、建設處、消防局、警察局出具之民宿登記申請案件審查表、地政處便箋在卷可佐(可閱覽訴願卷第101至109頁、第112至114頁)，足見被告經上開局、處辦理現場會勘後，依前揭審查表為覈實之審查，認合致上開民宿管理辦法之要求，乃以原處分核准系爭民宿登記。

㈣、至原告主張其曾向被告陳情系爭民宿違法營業，並有產生油煙、噪音等情況，被告未依交通部觀光局108年1月14日函意旨辦理，未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法第31條、第32條情事，未審酌不符發展觀光條例第55條第6項、第55條之1規定，未依民宿管理辦法第17條第1項第2款規定駁回系爭民宿登記申請云云。惟：

　⒈按集合住宅，係指具有共同基地及共同空間或設備，並有3個住宅單位以上之建築物(建築技術規則建築設計施工編第1條第21款規定參照)。民宿管理辦法第8條第3款規定：「民宿之申請登記應符合下列規定：……三、不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請」。交通部觀光局108年1月14日函說明之意旨，已表示民宿管理辦法第8條第3款於106年修正前，僅允許於設於非集合住宅申請，其立法精神乃為避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全等語(前審卷第99頁)，可明非於集合住宅社區設立民宿，法律已預判此於鄰右之影響較小。又民宿之主要功能為提供旅客結合在地文化從事休閒、旅宿之用，除旅客有所變動外，本質上實與當地住戶使用住宅之方式無甚差異，對此事業登記之審查項目應著重於確保旅客之安全，此由民宿管理辦法第二章「民宿之申請准駁及設施設備基準」之規定內容，重在對於旅客安全之保障自明。職此，被告訂定之上開民宿登記申請案件審查表，就民宿之申請審查項目，不包括民宿是否會產生油煙或噪音等事項，會勘辦理審查機關，亦不包括被告所屬環保局。查系爭民宿為「地上3層1幢1棟1戶」之建築，並非具有3個以上住宅單位之建築物，且系爭民宿與該社區其餘7戶，並未共用基地，此有系爭民宿使用執照、魏智浩所有之上揭房屋建物所有權狀影本、土地所有權狀影本、系爭民宿建物所有權狀、土地所有權狀及地籍圖謄本存卷可佐(可閱覽訴願卷第40頁，本院卷第199至207頁、第291至295頁)，堪認系爭民宿並非集合住宅，而該民宿所在之「○○○○」社區，亦非集合住宅社區，揆諸上開規定及說明，系爭民宿登記申請，自無違反上開民宿管理辦法第8條第3款規定及交通部觀光局108年1月14日函意旨。再者，系爭民宿之設立，是否會造成油煙、噪音等，尚非民宿登記申請應審查事項，而被告已依審查表所訂審查項目為覈實審查後，以原處分核准系爭民宿登記之申請，並無違誤。原告主張被告未依交通部觀光局108年1月14日函意旨辦理云云，尚非可採。至被告雖以108年9月12日公告略以：依據民宿管理辦法第8條第3款及交通部觀光局108年1月14日函。本縣民宿之申請登記，倘位於連棟式住宅社區內，應取得區分所有權人會議同意，本府並得為保留民宿登記證廢止權之附款，核准其申請等語，有該公告在卷可稽(前審卷第98頁)。然被告108年9月12日公告，係於被告作成原處分後，始經發布，被告審查是否核准系爭民宿登記時，尚無該公告之適用，附此敘明。

　⒉按發展觀光條例第37條第1項規定：「主管機關對……民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查。」第54條第1、2項規定：「(第1項)……民宿經營者，經主管機關依第三十七條第一項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。(第2項)經依第三十七條第一項規定檢查結果，有不合規定且危害旅客安全之虞者，在未完全改善前，得暫停其設施或設備一部或全部之使用。」民宿管理辦法第三章「民宿經營之管理及輔導」，其中第31條規定：「民宿經營者應遵守下列事項：……二、維護民宿場所與四週環境整潔及安寧。……」第32條規定：「民宿經營者發現旅客有下列情形之一者，應即報請該管派出所處理：……五、有喧嘩、聚賭或為其他妨害公眾安寧、公共秩序及善良風俗之行為，不聽勸止。……」準此，民宿經營者有無維護民宿場所與四週環境整潔及安寧、發現旅客有喧嘩或為其他妨害公眾安寧等行為不聽勸止時報警處理，核屬主管機關就民宿經營者之經營管理之檢查事項，檢查結果不合規定者，依相關法令辦理，並依情節輕重，令限期改善、裁處罰鍰，或定期停止其營業或廢止登記者。上開事項屬主管機關於民宿設立後就其經營管理之監督及管理，並非民宿申請准駁之審查事項。是以，原告主張被告未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法第31條、第32條情事，仍核准系爭民宿登記申請云云，容有誤解。

　⒊按發展觀光條例第55條第6項規定：「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」第55條之1規定：「未依本條例規定領取營業執照或登記證而經營……民宿者，以廣告物、出版品、廣播、電視、電子訊號、電腦網路或其他媒體等，散布、播送或刊登營業之訊息者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」準此，參加人倘有上開違章行為，被告得依上開規定，就未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者，處罰鍰並勒令歇業，就散布、播送或刊登營業訊息者，處以罰鍰。

六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告就系爭民宿登記申請案件，經辦理現場會勘及審查後，以原處分核准登記，認事用法俱無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。又原告所為訴之追加部分，追加不合法，不應准許，爰併以判決駁回之。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴不合法，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　9 　　日

　　　                       審判長法　官  蘇嫊娟

　　　                             法　官  魏式瑜

　　　                             法　官　林季緯

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　5 　　月　　9 　　日

　　　　　　　　　　　　　　       書記官  王月伶