最 高 行 政 法 院 裁 定
111年度抗字第42號
抗 告 人 林凱鋒
訴訟代理人 黃叙叡 律師
上列抗告人因與相對人南投縣政府警察局間確認行政處分違法事件,對於中華民國111年1月21日臺中高等行政法院110年度訴字第232號裁定,提起抗告,本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者,應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人係相對人南投縣政府警察局所屬竹山分局(下稱竹山分局)警員。其因擬報考中央警察大學(下稱警大)110學年度碩士班交通管理研究所在職全時生,填具「報考在職全時生申請表」,經由竹山分局向相對人請求審查其報考資格並選送其應試,經相對人以民國110年2月5日投警訓字第1100008082號函(下稱系爭函)回復略以:相對人援例採一致性限制報考在職全時進修碩士班,並退還抗告人上開申請表,不予個案審核,抗告人提起申訴,經相對人作成申訴決定略以:考量治安維護警力需求、員警身心照護及勤務合理正常化,相對人採限制報考在職全時進修之行政管理措施,並依規定於110年1月29日函告周知,未有違誤等語,抗告人繼提再申訴,經公務人員保障暨培訓委員會再申訴決定駁回,提起行政訴訟,聲明:確認系爭函違法,經臺中高等行政法院(下稱原審)以110年度訴字第232號裁定(下稱原裁定)駁回其訴,抗告人仍不服,遂提起本件抗告。
三、原裁定略以:抗告人向相對人申請報考警大研究所在職全時生,屬憲法第22條之「國民教育以外之教育權利」,應僅有「防禦權」之保障,不包括「給付請求權」,況該條係以保障學生在校接受教育之權利不受國家恣意限制或剝奪為主要內容,且規範重點在平等受教育之機會,並不藴含國家有必須提供國民教育以外教育服務之義務,抗告人非屬在校生,並無請求受國民教育以外教育之公法上請求權,相對人本即無作成行政處分之義務。且相對人採取一致性限制報考在職全時進修碩士班之措施,係基於治安維護警力需求之公益考量,對於其他部分時間碩士班、二技、警佐等影響較小之進修,並無限制,抗告人即便未獲准報考在職全時碩士班,仍可持續擔任警職,其服公職之權利及財產權未受相對人限制報考在職全時碩士班侵害。系爭函僅為相對人重申採取「一致性限制報考在職全時進修碩士班」管理措施之事實說明,屬觀念通知,未侵害抗告人之權利,核非行政處分,亦非一般處分,抗告人於提起申訴、再申訴遭駁回後,再對系爭函提起行政訴訟法第6條第1項所定確認處分違法訴訟,核屬不備其他要件,應以裁定駁回之。
四、抗告意旨略謂:
㈠相對人採一致性限制抗告人報考警大碩士班交通管理研究所在職全時生,相較於其他縣市警察局大部分皆開放所屬員警報考警大碩士班在職全時生,顯未賦予抗告人平等受教育之機會,且警大110學年度碩士班並無開放部分時間在職進修班之招生名額,相對人作此限制,等同實質上斷絕抗告人進入研究所就讀之機會,抗告人自得根據平等權結合社會國原則,請求相對人給予平等就學之機會。至於開放報考後,抗告人是否符合簡章報名資格或能否考上,則屬另一問題。亦即,抗告人之受研究所教育權,乃「衍生的給付請求權」,其依據為憲法第7條之平等權(而非各該自由的、防衛性的基本權),原裁定徒以抗告人申請報考警大碩士班,屬憲法第22條之「國民教育以外教育之權利」,應僅有「防禦權」之保障,不包括「給付請求權」云云,疏未考量憲法第7條之平等權,有裁定不適用法規之違法。又抗告人雖考上警察人員三等考試,然能否在警大順利結訓、得否派任警正三階以上之巡官等節,尚屬未定,原裁定遽認相對人限制所屬員警報考在職全時碩士班,未限制抗告人晉升之權利,過於速斷。
㈡原裁定未就抗告人於原審主張:相對人無正當理由僅開放所屬員警報考警大二年制技術系,而未開放所屬員警報考警大全時碩士班,違反平等原則,及相對人未採取分配總進修人數不超過某比例,同樣亦能達成相同目的,且屬對抗告人侵害較小之手段,卻採一致性限制報考警大碩士班在職全時生,有違比例原則等節,何以不可採取,加以說明,有裁定不備理由之違法。又抗告人於原審聲請向相對人所屬南投、竹山分局調取110年度外勤基層警員支援内勤辦業務之人數,證明開放報考在職全時進修碩士班不影響「勤務」,詎原審僅謂與裁定結果不生影響,無一一論述的必要,未清楚說明不予調查之理由,調查顯未盡完備。
㈢相對人於今年(即111年度)開放所屬員警報考警大碩士班在職全時生,顯係因抗告人提起本件訴訟,讓相對人重新思考無法再以過往所謂「考量治安維護警力需求、員警身心照護及勤務合理正當化」等理由,限制所屬員警報考警大碩士班在職全時生,足徵系爭函實屬違法之行政處分。
五、本院查:
㈠依行政訴訟法第6條第1項規定,提起確認行政處分違法訴訟,須請求確認違法之對象為行政處分,若對非行政處分提起確認違法訴訟,應認其起訴不備要件,且其情形無法補正,依行政訴訟法第107條第1項第10款規定,以裁定駁回之。所謂行政處分,依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定,係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至於行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明,並未對外直接發生法律上效果,自非行政處分,人民不得提起確認行政處分違法訴訟,否則其訴即不備合法要件。
㈡次按「公務人員權益之救濟,依本法所定復審、申訴、再申訴之程序行之。」「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起復審。」「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。」分別為公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段及第77條第1項所明定。參諸司法院釋字第785號解釋文:「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92年5月28日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定,並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟,與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」及其解釋理由:「……是同法(註:指公務人員保障法)第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。……」「……又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件,公務人員欲循行政訴訟法請求救濟,自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷,應予以適度之尊重,自屬當然……。」可知,基於權力分立原則,行政機關內部之管理措施或有關工作條件之處置,如未涉違法性判斷,純屬妥當性爭議之範疇者,因對於公務人員權利之干預顯屬輕微,難謂構成侵害,司法權並不介入審查,干預行政權之運作,公務人員如有不服,依公務人員保障法相關規定提起申訴、再申訴為已足,不得再提起行政訴訟救濟。否則其起訴即屬不備合法要件,行政法院應以裁定駁回之。
㈢復按公務人員訓練進修法第8條規定:「(第1項)公務人員進修分為入學進修、選修學分及專題研究,其方式如下:一、國內外專科以上學校入學進修或選修學分。……(第2項)前項進修得以公餘、部分辦公時間或全時進修行之。」第9條規定:「(第1項)各機關學校選送進修之公務人員,應具有下列基本條件:一、服務成績優良,具有發展潛力者。二、具有外語能力者。但國內進修及經各主管機關核准之團體專題研究者,不在此限。(第2項)前項選送進修須經服務機關甄審委員會審議通過,並經機關首長核定。」同法施行細則第7條規定:「(第1項)本法所稱選送,指各機關(構)學校基於業務需要,主動推薦或指派公務人員參加與職務有關之訓練或進修。(第2項)本法所稱自行申請,指公務人員主動向服務機關(構)學校申請參加與職務有關之訓練或進修。」是以,各機關基於業務需要,選送公務人員全時進修,須公務人員經服務機關甄審委員會通過,並經機關首長核定,公務人員並無請求服務機關選送其參加全時進修之公法上權利,服務機關對於是否選送公務人員參加全時進修所為決定,屬其內部之管理措施,未經核定選送之公務人員僅得提起申訴、再申訴,不得再提起行政訴訟以為救濟。
㈣經查,抗告人擬報考警大110學年度碩士班交通管理研究所在職全時生,填具「報考在職全時生申請表」,經由竹山分局向相對人請求審查其報考資格,相對人則以系爭函回復略以,該局援例採一致性限制報考在職全時進修碩士班,並退還抗告人上開申請表,不予個案審核等情,為兩造所不爭執,並有系爭函在卷足憑。依卷附警大110學年度碩士班入學考試招生簡章規定,警察現職人員報考該校研究所「在職全時生」者,應填寫「警察、消防及海巡機關現職人員報考中央警察大學110學年度碩士班入學考試各研究所在職全時生申請表」,由各服務機關決定申請人是否得報考在職全時生,並通知當事人;若機關採取一致性同意或限制所屬人員報考在職全時生,應於網路報名前公告周知,並免除前揭申請及審核程序。另內政部警政署基於對全國警察機關統一指揮及監督之職權,復於110年2月27日發函補充規定,各警察機關就所屬警員報考警大110年度碩士班入學考試,應依公務人員訓練進修法第9條第2項規定,由進修甄審委員會審查所屬報考人員是否符合招生簡章報考資格與公務人員訓練進修法及其施行細則相關規定。是抗告人提出「報考在職全時生申請表」,係促請相對人依公務人員訓練進修法第9條第2項規定,審核其是否符合選送報考警大碩士班在職全時生之資格,與自行申請進修有別,原裁定論明:關於警察現職人員申請報考警大碩士班入學考試,應定性為機關選送進修,而非抗告人主張之自行申請進修,經核於法尚無不合。次查,系爭函為相對人對於是否選送所屬公務人員參加全時進修所為決定,核屬其內部管理措施,依上說明,並無所謂侵害抗告人請求相對人選送其參加全時進修之權利可言,且亦不生侵害抗告人受憲法第21條所保障受國民教育權利之問題。至於人民受國民教育以外教育之權利,固為憲法第22條所保障,惟鑑於教育資源有限,所保障者係以學生在校接受教育之權利不受國家恣意限制或剝奪為主要內容,並不包括賦予人民請求給予入學許可、提供特定教育給付之權利(司法院釋字第626號解釋理由參照),故抗告人並無請求受研究所等國民教育以外教育之公法上權利,相對人限制抗告人報考警大在職全時進修碩士班,亦無侵害抗告人受國民教育以外教育之權利。再者,學說上所謂「衍生的給付請求權」,係指國家若已主動對人民提供給付或公共設施,然因受益者範圍有限,並非人人可享受給付時,未獲給付之人民得根據平等原則,向國家主張共享給付,如確實違反平等原則,可要求國家給予相同給付而言。相對人限制抗告人報考警大在職全時進修碩士班,係其對所屬公務人員採取之管理措施,不涉及對人民提供給付,且系爭函載明相對人係採一致性限制報考在職全時進修碩士班措施,對其所屬人員並無差別對待,故抗告人就此並無何因未獲給付,而得依平等原則請求相對人公平分配之權利可言,其主張依憲法第7條平等權衍生之給付請求權,得請求相對人同意選送其報考警大在職全時進修碩士班,亦非有據。從而,系爭函僅為相對人重申採取「一致性限制報考在職全時進修碩士班」管理措施之事實敘述及理由說明,核其性質,係屬觀念通知,對抗告人並不發生公法上具體事件規制之法律效果,自非行政處分,抗告人循序提起申訴及再申訴後,自不得再提起行政訴訟以為救濟,其對系爭函提起確認行政處分違法訴訟,即屬起訴不備其他要件,且其情形又無法補正,原裁定以其起訴不合法而予駁回,結論並無違誤。抗告意旨指摘原裁定違法,求予廢棄,難認為有理由,應予駁回。抗告人起訴既非合法,抗告意旨就訴訟實體事項所為爭執,自無審究之必要,附此敘明。
六、綜上所述,原裁定駁回抗告人在原審之訴,核無違誤。抗告意旨仍執前詞,求予廢棄原裁定,難認有理由,應予駁回。
七、據上論結,本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條,裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 侯 志 融
法官 鍾 啟 煒
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 2 月 9 日
書記官 廖 仲 一