裁判書系統

高等行政訴訟庭第三庭

113年度簡上字第48號

上  訴  人  

即原審原告  台塑石化股份有限公司

代  表  人  曹明               

訴訟代理人  詹祐維律師

            姜威宇律師

            張嘉真律師

上  訴  人  

即原審被告  臺南市政府環境保護局

代  表  人  許仁澤             

訴訟代理人  葉張基律師

            林韋甫律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國113年7月29日本院地方行政訴訟庭112年度簡字第16號判決，分別提起上訴，本院判決如下︰

一、兩造上訴均駁回。

二、上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。

一、事實概要：

  ㈠緣臺灣臺南地方檢察署接獲檢舉上訴人即原審原告台塑石化股份有限公司(下稱上訴人台塑公司)所屬麥寮一廠事業廢棄物遭非法棄置，乃於民國102年1月24日會同上訴人即原審被告臺南市政府環境保護局(下稱上訴人環保局)及相關單位，至○○市○○區之官輝土石方資源堆置場及○○市○○區之宏昇土石方資源堆置場(下合稱系爭土資場)進行稽查，當場查獲系爭土資場正在收受上訴人台塑公司產生之事業廢棄物即混合石膏與副產石灰(下合稱系爭產出物)，上訴人環保局以上訴人台塑公司違反行為時(106年1月18日修法前)廢棄物清理法(下稱廢清法)第28條第1項第3款規定，而依同法第52條規定裁處罰鍰新臺幣(下同)141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併處環境講習8小時之處分。上訴人台塑公司不服，提起訴願，經訴願決定撤銷上開處分並請上訴人環保局另為適法處分。嗣上訴人環保局另為處分，以103年3月24日南市環廢字第103030928號裁處書(下稱前處分)裁處上訴人台塑公司罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時(嗣勘誤為1小時)之處分。

  ㈡上訴人台塑公司不服前處分，循序提起行政訴訟，前經本院高等行政訴訟庭(下稱高等庭)以103年度訴字第321號判決撤銷前處分及其訴願決定，上訴人環保局提起上訴，經最高行政法院(下稱最高行)以105年度判字第309號判決將前處分罰鍰及限期改善部分廢棄發回本院更為審理。再經本院高等庭105年度訴更一字第13號判決(下稱更一審判決)僅撤銷前處分罰鍰部分，上訴人台塑公司其餘之訴則駁回。兩造對各自不利部分提起上訴，復經最高行107年度判字第336號判決發回本院更為審理。上訴人台塑公司聲明嗣變更為撤銷訴願決定及前處分關於「命限期於103年5月28日前完成改善部分」，經本院高等庭107年度訴更二字第14號判決(下稱更二審判決)將上開限期改善部分撤銷，上訴人環保局提起上訴，經最高行109年度判字第95號判決廢棄發回本院更為審理。嗣經本院高等庭109年度訴更三字第9號判決(下稱更三審判決)仍將上開限期改善部分撤銷，上訴人環保局復提起上訴，業經最高行110年度上字第601號判決將更三審判決廢棄，並自為判決，駁回上訴人台塑公司在第一審請求撤銷上開限期改善部分而告確定在案。

  ㈢在前處分爭訟期間，上訴人環保局另以上訴人台塑公司未於前處分限期改善期限(103年5月28日)前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」(下稱執行準則)第3條及第7條規定檢齊證明文件報請上訴人環保局查驗為理由，據以認定上訴人台塑公司自上開改善期限屆滿之翌日起，即自103年11月13日至104年1月14日止(下稱系爭期間)，均有未於期限內完成改善之違規行為，乃依行為時廢清法第52條後段規定，以如附表所示103年11月28日環土廢裁字第103113467號等共63件裁處書(下合稱原處分)按日連續裁處各6,000元。上訴人台塑公司不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院地方行政訴訟庭(下稱原審法院)提起訴訟，經原審法院以112年度簡字第16號判決(下稱原判決)：「一、原處分(除附表編號3-1、6-1、9-7之裁處書外，下稱系爭3件處分)及其訴願決定均撤銷。二、撤銷部分被告應給付原告新臺幣36萬元。三、原告其餘之訴駁回。」兩造對原判決不利部分均表不服，分別提起本件上訴。

二、上訴人台塑公司起訴主張及訴之聲明、上訴人環保局於原審

    之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書所載。

三、上訴人台塑公司上訴意旨：

  ㈠上訴人環保局於系爭期間之按日連續處罰，皆未逐日逐次送達上訴人台塑公司，而是以事後併送辦理，依最高行108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議(下稱系爭聯席會議決議)意旨，與按日連續處罰之規定不符。原判決維持之系爭3件處分，仍是合併於多個處分之包裹式送達，且裁處書作成日與送達日非但有數日之遙，認定之違反日更與送達日相差甚遠，顯無從達成按日處罰之督促效果，與最高行96年度判字第141號、97年度判字第361號、98年度判字第55、56、99、145、146號等判決意旨相違。原判決未審認系爭聯席會議決議意旨將系爭3件處分全數撤銷，顯有錯誤適用法令之違法。

  ㈡上訴人環保局作成前處分後，迄今已逾9年，仍未以代履行或逕行清理方式處理系爭產出物，僅一味以按日處罰規定裁罰上訴人台塑公司數百張罰單，上訴人環保局所為裁罰顯違反比例原則，應屬裁量怠惰之違法。再者，上訴人台塑公司「負清理義務」與「清理義務執行是否合法」，要屬二事，後者顯非最高行110年度上字第601號判決審理範圍，則原判決援引上開判決認此為上訴人環保局裁量權之行使，並無不當云云，顯有判決不備理由及錯誤適用法令之違法等語。

四、上訴人環保局上訴意旨：　　

  ㈠依最高法院92年度台非字第159號刑事裁判意旨，法律見解之變更不得溯及既往適用。原判決「就歧異見解所為之統一解釋，並非法律之變更，核無溯及既往之問題」之見解顯然適用法律錯誤。故系爭聯席會議決議不應溯及既往適用於本案，原判決有適用法規不當之違背法令。

　㈡依最高行109年度判字第95號判決意旨，法無明文主管機關於按日連續處罰時應踐行逐日告誡或按日逐次送達處分書之規定，自難以上訴人環保局未踐行此程序，而謂該處分違法。遑論本案按日連續處罰時間為103年11月13日至104年1月14日，當時系爭聯席會議決議尚不存在，自不得溯及適用。

  ㈢系爭聯席會議決議未考慮到「上訴人台塑公司這種自己主觀 上認為是產品實際上卻是違章行為、且一定不會改善的例外情形」，本件在上訴人環保局作成原處分前，上訴人台塑公司已經遭上訴人環保局按日連續168日處罰，上訴人台塑公司豈會因上訴人環保局未即時送達處分書，就無法知悉連續處罰之壓力而儘速改善？因此縱使依上開決議意旨寄送原處分，上訴人台塑公司仍不會改善。故本案應不受上開決議之拘束，原判決就此適用法規不當與判決不備理由之違背法令。

  ㈣上開決議所稱「按日連續處罰」，處分機關是否應查驗，未改善者，始得逐日處罰？又按日處罰是否應按日逐次送達處分書，或得一次按日數裁罰合併送達？，原判決對此並無任何說明，有判決不備理由之違背法令。

五、本院經核原判決理由，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如

    下：

  ㈠應適用法令：

  1.行為時廢清法

  ⑴第28條第1項第3款第1目：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：㈠委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」

  ⑵第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項……規定……處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」

  2.執行準則(依廢清法第61條規定授權訂定)

  ⑴第2條：「執行機關或其上級主管機關(以下均簡稱處分機關)依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」　

  ⑵第3條：「(第1項)前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。(第2項)本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

  ⑶第7條：「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」

  3.系爭聯席會議決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項……處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後(處分書送達後)始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

　㈡關於上訴人台塑公司上訴部分：　

  1.查上訴人環保局以上訴人台塑公司於系爭土資場堆置大量系爭產出物，屬違反行為時廢清法第28條第1項第3款規定之行為，遂依同法第52條規定，以前處分對上訴人台塑公司裁處6,000元罰鍰外，並命上訴人台塑公司限期於103年5月28日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。而上訴人台塑公司對前處分不服，提起行政救濟，前經本院高等庭103年度訴字第321號判決撤銷前處分及其訴願決定。上訴人環保局提起上訴，經最高行105年度判字第309號判決廢棄發回，嗣本院高等庭更一審判決維持上開限期改善部分(罰鍰6,000元部分則撤銷)，兩造均提起上訴，復經最高行107年度判字第336號判決限期改善部分廢棄發回，本院高等庭更二審判決將上開限期改善部分撤銷，上訴人環保局提起上訴，經最高行109年度判字第95號判決廢棄發回，本院高等庭更三審判決亦將限期改善部分撤銷，上訴人環保局復提起上訴，嗣經最高行110年度上字第601號判決廢棄並自為判決駁回上訴人台塑公司在第一審請求撤銷此限期改善部分之訴而確定在案；又上訴人環保局於前處分限期改善期限屆至後之103年11月13日進行複查，發現上訴人台塑公司未完成改善等情，為原審所確認之事實。原判決基此認定上訴人台塑公司違反遵期改善之行政法上作為義務之行為，並認上訴人環保局依廢清法第52條規定，作成系爭3件處分即屬有據，而駁回上訴人台塑公司在原審撤銷系爭3件處分之請求，於法自無不合。

  2.上訴人台塑公司上訴意旨雖以系爭3件處分有違反系爭聯席會議決議意旨、比例原則、裁量怠惰之瑕疵為由，指摘原判決有判決不適用法規或適用法規不當之違誤。然查：

  ⑴系爭3件處分之作成係以前處分認定上訴人台塑公司於系爭土資場違法堆置系爭產出物，有依規定完成改善之義務，並命上訴人台塑公司限期改善為前提要件。而上訴人台塑公司不服前處分，提起行政訴訟，前經多次訴訟往返(本院高等庭103年度訴字第321號判決、最高行105年度判字第309號判決、本院高等庭更一審判決、最高行107年度判字第336號判決、本院高等庭更二審判決、最高行109年度判字第95號判決、本院高等庭更三審判決)，最終經最高行110年度上字第601號判決自為判決駁回上訴人台塑公司請求撤銷前處分限期改善部分之訴而確定在案，是前處分之效力有效存在，則後續之按日連續處罰，亦為適法。

　⑵依系爭聯席會議決議意旨，行為時廢清法規定所為之限期改善處分，係使違規行為人負有依期限完成改善之單一行政法上義務，在完成改善前，此單一違反義務狀態仍持續中，處分機關須作成裁處書送達後，始切斷其單一性，而構成另一違反行政法上義務行為，處分機關就裁處書送達後之違反行為，始得再為處罰。故合併送達數裁處書之情形，其中倘有針對前裁處書合法送達翌日之違反行為再為處罰者，仍屬適法行政處分，僅其餘不符合上述情形(切斷違規行為單一性)之裁處書始構成違法，並非合併送達之裁處書即全部構成違法。又系爭聯席會議決議所稱「僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的」等語，係基於合目的解釋論，認處分機關便宜行事之合併送達，有違「按日連續處罰」之立法目的，據以形成結論即「處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」，可知不具督促效果而不得連續按日裁處者，不包括上述「針對裁處書合法送達翌日之違反行為再為處罰」之情形。是以，上訴人台塑公司主張系爭3件處分之送達程序亦違反系爭聯席會議決議意旨，原判決未審認系爭聯席會議決議意旨將系爭3件處分全數撤銷，顯有錯誤適用法令之違法云云，並無可採。

  ⑶上訴人台塑公司應履行之清理義務，究係採行為時廢清法第52條規定命限期改善並按日連續處罰，或依同法第71條規定逕為清除，抑或以行政執行代履行之方式處理，係屬上訴人環保局之行政裁量權範疇，允由上訴人環保局自行遵照各該法定程序行使之。上訴人環保局審查上訴人台塑公司將系爭產出物違法堆置於系爭土資場之行為態樣及違反狀態，認為本案應依同法第52條規定以前處分命上訴人台塑公司限期改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰，而不採同法第71條規定逕為清除或代履行方式為之，難認其裁量權之行使有何違反裁量義務之瑕疵。而系爭3件處分係以上訴人台塑公司有廢棄物清除之改善義務為前提，經上訴人環保局以上訴人台塑公司有屆期未改善之違反義務行為，按日連續處罰予以裁處，此乃延續上訴人環保局作成之前處分，已如上述，而前處分之限期改善部分既屬合法，上訴人台塑公司即無可推卸其改善之責任。又上訴人環保局就系爭3件處分既均裁處法定罰鍰最低額6,000元，自無上訴人台塑公司所稱裁量怠惰或違反比例原則情形。上訴人台塑公司以上訴人環保局按日連續裁處罰鍰之行為違反比例原則，屬裁量怠惰之違法，惟原判決遽認此為上訴人環保局裁量權之行使，顯有判決不備理由及錯誤適用法令之違法云云，亦無足採。

  ㈢關於上訴人環保局上訴部分：

  1.按有關最高行前以庭長法官聯席會議決議統一見解之制度，雖於行政法院組織法108年修法增設大法庭制度後，已無維持必要，故刪除該法第16條規定，惟於大法庭設置前，業經最高行庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為最高行所持之統一見解(最高行108年度裁字第1794號裁定參照)。又系爭聯席會議決議明揭：處分相對人因受廢清法限期改善處分而發生限期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後(處分書送達後)始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。且上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。上開見解為大法庭設置前，業經最高行庭長法官聯席會議決議統一之見解，於大法庭設置後，亦無歧異見解而經大法庭程序變更，自仍為最高行所持之統一見解。是原判決援引系爭聯席會議決議內容認為，本件原處分之開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日送達」舉發通知書或處分書，縱為按日連續處罰，亦不得因便宜行事而未按日將處分書送達於上訴人台塑公司，於法並無不合。

  2.上訴人環保局上訴意旨雖稱法無明文應逐日送達，上訴人台塑公司亦自知未予改善即會接續被裁罰，已對其履行產生催促之效果云云。惟按最高行在具體個案之外，表示其適用法律之見解者，依修正前行政法院組織法第16條規定有判例及決議2種。最高行之決議，原僅供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力，雖不能與判例等量齊觀，惟決議之製作既有法令依據(行政法院組織法第30條及108年7月2日修正前之最高行政法院政法院處務規程第28條規定)，又為代表最高行之法律見解，如經法官於裁判上援用時，自亦應認與命令相當(司法院釋字第620號、第622號解釋理由書參照)。是最高行庭長法官聯席會議決議所表示之法律見解，有整合其內部法律見解，供院內法官參考之作用，具有事實上之拘束力，應自決議之日起有其適用(最高行99年度裁字第347號、101年度裁字第931號裁定參照)。關於最高行前以聯席會議決議統一見解之制度，雖於行政法院組織法108年修法增設大法庭制度後，已無維持必要，故刪除該法第16條規定；惟於大法庭設置前，業經最高行庭長法官聯席會議決議統一之見解，該見解經裁判援用作為裁判理由時，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為最高行政目前所持之統一見解(最高行110年度抗字第237號裁定、112年度抗字第466號裁定意旨參照)。

  3.行為時廢清法關於「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」之相關規定，其所稱「按日連續處罰」之解釋，是否應按日逐次送達處分書，得否一次按日數裁罰合併送達之問題，最高行之法律見解發生歧異。嗣於108年4月30日經系爭聯席會議決議統一見解，上述決議所持統一見解之意旨，自得於本件加以適用，已如上述，是上訴人環保局援引該決議作成前之最高行不同見解之判決，再為爭執最高行於系爭聯席會議決議作成後已不採之相異見解，核無理由。又本件原處分現於訴訟繫屬中，尚未確定，系爭聯席會議決議既已作成，即應自該決議作成之日起適用於本件訴訟，且該決議係最高行基於整合其內部法律見解之權責，就歧異見解所為之統一解釋，係闡明法律之本旨，未涉及法律之變更，核無溯及既往之問題。故上訴人環保局主張系爭聯席會議決議不應溯及既往適用於本案，原判決有適用法規不當之違背法令云云，並不可採。

　4.復依系爭聯席會議決議意旨可知，按日連續處罰之立法目的係命行為人應依通知於限期內改善完妥(履行其法定義務)，不遵行改善完成者，即按日連續處罰至其改善完成為止，其處罰目的既係督促行為人限期改善，因此自應按日即時送達，俾使行為人知悉連續裁罰之壓力而自行改善。倘若行政機關並未按日裁罰，個別送達，反而便宜行事，僅就違法行為按日累計罰鍰金額，嗣後合併送達，顯然有違立法本旨，無法達成督促行為人改善之目的。按日連續處罰既係為使行為人將來履行其清除廢棄物之行政法上義務，並非單純以行為人未完成改善而處罰之，具有執行罰特質，處罰之目的意在使行為人心理上發生強制作用，間接督促其改善。故按日連續處罰，不僅係以累計罰鍰之方式，課行為人即上訴人台塑公司限期改善之義務，同時規範上訴人環保局應負連續裁罰，即時送達之責任，在上訴人台塑公司依期改善完成前，上訴人環保局應於開立裁處書後即時送達，方屬正辦，自無將上開決議作限縮解釋而排除適用之理。上訴人環保局所為原處分，除系爭3件處分外，均不符合即時送達之情形，違背其督促改善之原意，與按日連續處罰之目的有悖，難認合法。是上訴人環保局執前開歧異之法律見解，繼而主張原判決所援引之系爭聯席會議決議內容錯誤適用同法第52條，致有違背法令之情形，應予廢棄云云，自無可取。

  5.上訴人環保局雖以本案具有原則重要性，即系爭聯席會議決議內容應排除本件之適用，聲請裁定移送最高行以統一見解云云。按行政訴訟法第263條之4第2項規定之立法意旨，係非由最高行作為終審法院之行政訴訟事件，為免高等行政法院確定裁判之法律見解發生歧異，無法自行統一，乃規定高等行政法院審理上訴事件期間，如當事人認為足以影響裁判結果之法律見解，因先前裁判之法律見解已產生歧異，而有確保裁判法律見解統一之必要，得向受理本案之高等行政法院聲請以裁定敘明理由移送最高行裁判之。惟若先前裁判所涉法律見解未涉及裁判先例歧異情事，即無裁定移送最高行統一裁判見解之必要。本件上訴人環保局雖以前揭情詞聲請本院將本案裁定移送最高行裁判，惟本件所採為裁判基礎之法律見解，即依系爭聯席會議決議之見解，上訴人環保局並未提出各高等行政法院或最高行於上開決議作成後有就此法律見解提出爭議或不同看法，自難認本件有何法律見解歧異，而有裁定移送最高行裁判，以統一裁判見解之必要，是上訴人環保局此部分聲請無從准許，併此敘明。

六、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查

    證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並論述

    其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人台塑公司、環

    保局在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論

    斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與司法

    院大法官解釋、最高審判機關眾多裁判先例長期依循之法律

    見解亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背

    法令之情形。兩造上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，

    求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、結論：兩造上訴均為無理由。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　4 　　月　　16　　日

                         審判長法官  林　彥　君

                               法官  黃　奕　超

                               法官  廖　建　彥

上為正本係照原本作成。

不得上訴。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　4 　　月　　21　　日

                              書記官  許琇淳

附表